Požadavek bezúhonnosti v judikatuře Ústavního soudu ČR
1. nález Ústavního soudu PL ÚS 38/04, jímž se ruší některá ustanovení zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství
Skutkový stav:
V září 1997 byl Poslaneckou sněmovnou schválen zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství. Tento zákon mj. upravoval podnikání v zemědělství tak, že fyzická či právnická osoba, která se této činnosti hodlala věnovat, se musela zaregistrovat a splnit určité, tímto zákonem stanovené, podmínky. Jednou z těchto podmínek byla bezúhonnost (u právnických osob prokazoval její odpovědný zástupce). Za bezúhonného se pro účely tohoto zákona považoval ten, kdo nebyl pravomocně odsouzen nebo na koho se hledí, jako by nebyl odsouzen, pro:
a) trestný čin spáchaný úmyslně k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání alespoň jednoho roku,
b) trestný čin spáchaný úmyslně, kterého se dopustil v souvislosti s podnikáním a který není trestným činem podle písmene a), nebo
c) trestný čin spáchaný z nedbalosti, kterého se dopustil v souvislosti s podnikáním v zemědělství.
Splnění požadavku bezúhonnosti bylo nutno dokládat u občanů ČR výpisem z evidence Rejstříku trestů ne starším než tři měsíce.
V červenci 2004 se skupina poslanců a senátorů domáhala u Ústavního soudu zrušení mj. i té části zákona o zemědělství, která stanovila výše uvedenou podmínku bezúhonnosti, z důvodu její bezdůvodnosti a nepřiměřenosti.
Stanovisko navrhovatelů:
V odůvodnění návrhu bylo konstatováno, že sporné ustanovení porušuje právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny), neboť při stanovení podmínek pro výkon tohoto práva nešetří jeho podstatu a smysl (čl 4 odst. 4 Listiny. Navrhovatelé v odůvodnění dále poukázali na nálezy, v nichž Ústavní soud konstatoval, že ani relativní plnost zákonodárce vyplývající z ust. čl. 41 odst. 1 Listiny, neumožňuje zákonodárci porušit podstatu a smysl práva garantovaného čl. 26 odst. 1 Listiny. Dále konstatovali, že podmínky výkonu určitých činností může veřejná moc stanovit jen k ochraně veřejného zájmu, avšak proporcionálně. Pozitiva omezení musí podle ústavní judikatury převažovat nad negativy. Z příslušné důvodové zprávy, dle tvrzení navrhovatelů, však nelze veřejný zájem identifikovat a i kdyby identifikován byl, pak by zpřísňující úprava neobstála v testu přiměřenosti, neboť podmínka bezúhonnosti nepřímo trestá pachatele jakéhokoli úmyslného trestného činu či pachatele nedbalostního trestného činu, spáchaného v souvislosti s podnikáním v zemědělství. Dle navrhovatelů zde nejsou objektivní důvody pro takovýto zákaz a paušální překážka je nepřiměřená – spáchání trestného činu v souvislosti s podnikáním může v konkrétním případě nalézt odraz v zákazu činnosti (uloženém individuálně). Fyzická osoba , která nemůže požadavku bezúhonnosti dostát oprávnění nezíská, avšak nenaplnění podmínky bezúhonnosti se nedotkne fyzické soby, která takové oprávnění již bude mít. Rozdílná úprava obdobných případů je dle tvrzení navrhovatelů v rozporu s čl. 4 odst. 3 Listiny. Závěrem bylo navrhováno zrušení podmínky bezúhonnosti z důvodu rozporu s čl. 26 odst. a čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny.
Stanovisko Ústavního soudu – cíl sledovaný podmínkou bezúhonnosti:
Navrhovatelé na prvním místě napadli podmínku bezúhonnosti zemědělského podnikatele (§ 2e odst. 1 písm. c) a navazující § 2e odst. 5 zákona o zemědělství jako podmínku nepřiměřenou a protiústavně bránící v přístupu k podnikání bez toho, aby takové omezení základního práva bylo nutné a ospravedlnitelné z hlediska veřejného zájmu.
Ústavní soud v takové situaci standardně prověřuje ústavnost omezení základních práv testem proporcionality. V nálezu ze dne 13.8.2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, Ústavní soud s odvoláním na preambuli a první článek Ústavy ČR konstatoval, že v případech střetů základních práv a svobod s veřejným zájmem, resp. s jinými základními právy či svobodami:
„…je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kriteria posuzování přípustnosti zásahu. První z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího-ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám –z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních“ (in Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR, dále sb. n. u., 27, str. 177 či Sbírka zákonů č. 405/2002). Test proporcionality patří ke standardním právním nástrojům jak evropských ústavních soudů, tak soudů mezinárodních, resp. nadnárodních (srov. četná rozhodnutí ESLP; svou variantu testu proporcionality používá pochopitelně i Evropský soudní dvůr, dále „ESD“ – k tomu viz. i nález Ústavního soudu ze dne 8.3.2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 publikovaný dne 26.4.2006 pod č. 154/2006 Sbírky zákonů a zde citovanou judikaturou ESD).
Provedení testu proporcionality vyžaduje vyhledání a identifikaci cíle ustanovení omezující základní právo. Jaký cíl má sledovat podmínka bezúhonnosti zemědělského podnikatele není prima facie jasné a ani důvodová zpráva k vládnímu návrhu novely zákona o zemědělství takový cíl neuvádí (srov. sněmovní tisk č. 305/0 rozeslaný poslancům dne 12.6.2003). V prvotní rozpravě nebyla podmínka bezúhonnosti ze strany předkladatelů v Poslanecké sněmovně nijak blíže odůvodňována. Dne 10.2.2004 (při rozpravě nad Prezidentem republiky vráceným zákonem) ministr zemědělství ČR v Poslanecké sněmovně uvedl: „Požadovaná bezúhonnost je v návrhu zákona specifikována velmi úzce na fyzické osoby, zemědělské podnikatele a odpovědné zástupce právnické osoby s cílem preventivně zabezpečit, aby se tyto osoby výhradně s podnikáním v zemědělství nedopouštěly zejména opakované trestné činnosti. Především je potřebné klást důraz na dosavadní zkušenosti s trestnou činností, které se osoby podnikající v zemědělství dopouštějí v souvislosti s neoprávněně získanými nebo používanými dotacemi, tedy finančními prostředky ze státního rozpočtu. Specifikace bezúhonnosti, která je uvedena v § 2e odstavce 5) návrhu, nikterak neomezuje osoby, které mají záznam v rejstříku trestů, ale tato trestná činnost byla menší společenské nebezpečnosti, nebo se nevztahuje k podnikání v zemědělství. To vůbec nebrání možnosti vlastníka či uživatele zemědělské půdy v případě, že není bezúhonný ve smyslu tohoto návrhu zákona, zajistit výživu sobě, případně své rodině, avšak mimo režim své podnikatelské činnosti.“ Ústavní soud proto za cíl zákonodárce považoval zajištění řádného nakládání se zemědělskými dotacemi.
Článek 26 odst. 2 listiny předpokládá možnost omezení výkonu některých povolání nebo činností zákonem, aniž by specifikoval účel omezení. Právní normy vydané na jeho základě však musí obstát v testu proporcionality. Nejprve je třeba posuzovat i samotnou povahu cílů, jež omezení sleduje. Zákonodárce odůvodnil podmínku bezúhonnosti veřejným zájmem na řádném nakládání s veřejnými prostředky, jehož intenzita a povaha může (dle přesvědčení zákonodárce) legitimovat paušální omezení vstupu do odvětví jen pro ty zemědělské podnikatele, kteří splní podmínky nutné pro úspěšné čerpání dotací. Cíl, který toto ustanovení sleduje, se jeví jako legitimní.
Zkoumat je však dále třeba potřebnost zvoleného prostředku z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základnímu právu – tj. ke svobodnému podnikání. Nelze přehlédnout, že smyslem zemědělství není čerpání dotací, ale rostlinná a živočišná produkce. To, zda je možno zemědělsky vyrábět jen s dotacemi, je třeba ponechat na každodenní realitě, na výsledku aktivit pramenících ze svobodného rozhodování jednotlivců. Z toho nezbytně plyne, že rozhodnutí o tom, zda vůbec podnikatelé budou podnikat s využitím dotací, by z hlediska čl. 26 Listiny mělo být ponecháno na jejich volbě. V případě, že se rozhodnou o dotaci požádat, je myslitelné, aby zákonodárce vázal až právě pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace na bezúhonnost v rozsahu vážícímu se k zákonnému využití veřejných prostředků poskytnutých žadateli v minulosti. Z uvedeného vyplývá, že zvolené řešení není z hlediska konkurujícího základního práva nejšetrnější. Proto nebylo třeba pokračovat v testu proporcionality, neboť podmínka bezúhonnosti neobstála z hlediska potřebnosti zvoleného prostředku, neboť je nešetrná k základní svobodě podnikat a žádoucího stavu (sledovaného cíle) lze dosáhnout jinak (např. v průběhu procesu přidělování a kontroly nakládání s dotacemi, jak uvedeno shora).
Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl o zrušení ustanovení § 2e odst. 1 písm. c) zákona o zemědělství, vymezujícího podmínku bezúhonnosti. Jako souvisící bylo zrušeno ust. § 2e odst. 5 zákona o zemědělství, které vymezuje pojem bezúhonnosti pro účely zákona o zemědělství (k tomuto postupu srov. nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/01 publ. pod č. 424/2001 Sb., nebo in Sb. n. u., sv. 24, str. 201).
