DISKRIMINACE CIZINCŮ V NOVÉM ŠKOLSKÉM ZÁKONĚ
I.
Současná úprava práv cizinců ve školství
Začátkem roku 2005 vstoupil v účinnost nový školský zákon ( zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním a vyšším odborném a jiném vzdělávání – školský zákon). Tento zákon přinesl do praktického právního postavení cizinců v oblasti školství jednu zásadní změnu, kterou je rozlišování kategorie občanů na straně jedné a kategorie cizinců na straně druhé, přičemž cizinci mají zřetelně nižší práva než občané. § 20 školského zákona totiž zní:
Vzdělávání cizinců
§ 20
(1) Osoby, které nejsou státními občany České republiky a pobývají oprávněně na území České republiky, mají přístup k základnímu, střednímu a vyššímu odbornému vzdělávání za stejných podmínek jako státní občané České republiky, včetně vzdělávání při výkonu ústavní výchovy a ochranné výchovy.
(2) Osoby uvedené v odstavci 1 se stávají žáky a studenty příslušné školy za podmínek stanovených tímto zákonem, pokud řediteli školy prokáží nejpozději při zahájení vzdělávání oprávněnost svého pobytu na území České republiky.
(3) Osoby se státní příslušností jiného členského státu Evropské unie a jejich rodinní příslušníci mají přístup ke vzdělávání a školským službám podle tohoto zákona za stejných podmínek jako státní občané České republiky. Ustanovení odstavce 2 se v tomto případě nepoužije.
…
Dle současné platné právní úpravy lze tedy rozlišit následující skupiny osob s rozdílným právním postavením: a) státní občané České republiky mají zřejmě nejvýhodnější postavení, b) občané členských států Evropské unie a jejich rodinní příslušníci ( tedy především manželé a nezaopatřené děti) mají stejné postavení jako občané České republiky v přístupu ke vzdělání a ke školským službám a c) všichni ostatní cizinci mají garantován toliko rovný přístup k základními, střednímu a vyššímu odbornému vzdělání. Vzhledem k tomu, že školský zákon pojednává téměř výhradně o vzdělání a o školských službách (výjimkou je tzv. hmotné zabezpečení a odměny za produktivní činnost dle § 122 školského zákona), můžeme ze třech výše uvedených skupin osob udělat jen dvě, totiž jednak skupinu zahrnující občany České republiky, občany EU a rodinné příslušníky občanů EU ( dle dosavadní praxe i rodinné příslušníky občanů ČR ) a zadruhé znevýhodněnou skupinu cizinců.
Cizinci tedy mají nárok na rovný přístup jen k části vzdělání, totiž k základnímu, střednímu a vyššímu odbornému vzdělání. Naopak k druhé části vzdělání, jako je předškolní vzdělání (§§ 33 až 35), vzdělání na konzervatoři ( §§ 85 až 91 zákona), základní umělecké, jazykové a zájmové vzdělání (§§ 109 až 112 zákona) a k tzv. dalšímu vzdělávání ( §§ 113 až 114 zákona), nemají cizinci zajištěn přístup za stejných podmínek jako občané ČR. Stejně tak nemají zajištěn rovný přístup k tzv. školským službám ( např. poradenská, ubytovací a stravovací zařízení, §§ 115 až 121 zákona).
Do kategorie cizinců patří dle nového zákona každý cizinec, který není státním občanem EU nebo rodinným příslušníkem občana EU. Spadá sem tedy jak turista či cizinec s krátkodobým pobytem, např. pobývající na území ČR jen tři měsíce, tak žadatel o udělení azylu, cizinec s vízem nad 90 dnů, cizinec s dlouhodobým pobytem a též azylant a cizinec s trvalým pobytem, který není rodinným příslušníkem občana ČR.
Toto rozlišování dětí, žáků a studentů na 2 kategorie se ještě promítá do ustanovení § 160 odst. 3 školského zákona. Ten stanoví, že finanční prostředky se ze státního rozpočtu poskytují dle počtu dětí ve školní matrice, přičemž do tohoto „skutečného počtu“ se započítávají „i cizinci, kterým se podle § 20 odst. 1 a 3 poskytuje vzdělávání nebo školské služby za stejných podmínek jako státním občanům České republiky“. Z této formulace lze právní argumentací a contrario dovodit, že zákonodárce chtěl, aby stát poskytoval krajům ( a jejich prostřednictvím školským institucím) finanční prostředky ve výši tzv. agregovaných normativů pouze na vzdělávané občany ČR a občany EU, nikoli na cizince ze třetích zemí. Toto ustanovení § 160 platí všechny druhy škol ( školy zřízené krajem, obcí, svazkem obcí, školy církevní i soukromé).
II.
Praktické důsledky nové úpravy práv cizinců ve školství
V praktickém životě začali cizinci narážet na novou právní úpravu začátkem školního roku 2005/2006, když po nich některé školy a školská zařízení ( dále jen „školy“) začala vyžadovat vyšší úplatu za některé formy vzdělávání a za školské služby, než jim byly účtovány do té doby a než jsou účtovány ostatním žákům. Dle poznatků Výboru závisí výše této navýšené úplaty na rozhodnutí ředitele školy a liší se tedy od školy ke škole a informace týkající se celé ČR nebyly dosud posbírány. Nevládní neziskové organizace zabývající se právním poradenstvím pro cizince se setkaly s následujícími případy, které mohou situaci zatím alespoň ilustrovat: jedna Základní umělecká škola v Praze účtuje žákům běžně účtuje částku 1 500,- Kč za pololetí, cizincům však 6 500,- Kč za stejné období, v Karlovarském kraji stojí v jedné školní jídelně oběd 49 Kč, ovšem děti platí jen 16 Kč, cizincům však musí být účtována plná cena 49 Kč, Mateřská školka v Jižních Čechách zvýšila cizincům úplatu z 3 000,- Kč na 15 000,- Kč za rok. K nejradikálnějšímu zvýšení úplaty, o němž se Výbor doslechl, přistoupila jedna Mateřská škola v Praze, když zvýšila cizincům měsíční úplatu z obvyklých 350 Kč za měsíc na 3 000 Kč.
V neméně obtížné situaci jsou nyní školy, které dosud ke stanovení zvýšené úplaty pro cizince nepřistoupily a od kterých nyní kraje požadují vrácení již poskytnutých normativů. Kraje snad školám tyto normativy převádět neměly, fakticky se tak ovšem stalo a školy s těmito prostředky ve svých rozpočtech počítaly. Např. u na jednoho žáka v mateřské školce činí normativ kolem 30 000 ročně, na školní družinu kolem 9 000 Kč a na školní jídelnu zhruba 3 000 Kč na rok . Pokud jedna škola v menší obci sdružuje všechny tyto 3 zařízení a má třeba jen 3 cizince, bude propad jejího ročního rozpočtu kolem 130 000 Kč. Školy často nechtějí tuto částku účtovat rodičům dětí-cizinců, neboť jim to přijde nespravedlivé; dále ovšem není jasné, zda-li školy vůbec mohou tuto částku účtovat zpětně a ani to, zda by všichni rodiče byli schopni a ochotni novou úplatu zaplatit ( zvláště mají-li více dětí). Školy dále ale ani nevědí, kolik by cizincům měly účtovat navíc, zda celý chybějící normativ ( např. 30 000 Kč za dítě v mateřské škole) anebo méně ( např. jen skutečné náklady, které má škola s dětmi cizinci navíc) anebo i více? Ministerstvo školství ve svých právních výkladech radí stanovit úplatu v souladu s dobrými mravy, respektive se ne zcela jasně kloní k účtování částky, kterou bude školu stát vzdělávání cizince, nikoli částky, která jí nebude poskytnuta ze státního rozpočtu. Na druhou stranu se ministerstvo domnívá, že se na cizince nevztahuje regulace úplaty za vzdělání, kterou na základě § 123 odst. 5 školského zákona upravují vyhlášky MŠMT a že tedy po cizincích lze – právně vzato – požadovat i úplatu vyšší.
Praxe škol se zatím za necelý školní rok praktického fungování nového školského zákona nestačila zcela ustálit. Je nicméně zřejmé, že rozlišování mezi občany a cizinci vychází ze shora, od úřadů ( MŠMT a krajské úřady) rozdělujících normativy popř. dotace školám, neboť tyto úřady nyní informují školy, že musí vrátit ( popř. že neobdrží) finanční prostředky ze státního rozpočtu na děti cizince. Naopak na úrovni škol se dosud mezi občany a cizinci nikdy nerozlišovalo; po tomto rozlišování zřejmě žádná poptávka nebyla a ani dnes řada škol ještě ke stanovení vyšší úplaty za vzdělání cizinců nepřistoupila, ač jsou k tomu nuceny.
Nejasnost panuje mezi řediteli škol i v tom, jestli jsou povinni stanovit pro cizince vyšší úplatu nebo zda tuto povinnost nemají. Ministerstvo školství zastává názor, že ředitelé škol jsou povinni rozdílnou výši úplaty stanovit, naproti tomu z § 20 školského zákona vyplývá pouze možnost stanovit cizincům odlišné podmínky, např. odlišnou cenu, nikoli však povinnost škol tak učinit. Stát navíc nemůže nic závazně ukládat školám, jejichž zřizovatelem jsou územní samosprávy nebo soukromé osoby. Výsledkem je velká právní i finanční nejistota mnoha škol a obtížné rozhodování ředitelů mezi hrozbou, že žáka-cizince ztratí, na straně jedné a výtkou od zřizovatele, že občané nemohou doplácet na cizince, na druhé straně.
Neustálil se zatím ani způsob, jak se příslušnost žáka do kategorie cizince vůbec zjišťuje. Některé základní umělecké školy dávají uchazečům o studium jakési čestné prohlášení formou dotazníku, v němž je i kolonka „občanství“ a pravdivost údajů již dále nezkoumají a doklady nevyžadují; pokud tedy cizinec napíše, že má české státní občanství, platí méně. Ještě horší ale je, že pracovníci školských institucí se neorientují v cizineckém právu a zařazují žáky do kategorie „cizinec ze třetí země“ pouze na základě jejich státního občanství: občané třetích států ovšem mohou být rodinnými příslušníky občanů EU (např. ukrajinské dítě, jehož matka se ožení s německým občanem, je rodinným příslušníkem občana EU, ale má samozřejmě nadále jen občanství Ukrajiny) a v takovém případě mají dle § 20 odst. 3 nárok na rovné zacházení s občany ČR v přístupu ke vzdělání a školy po nich nesmí požadovat vyšší úplatu.
III.
Nutnost změny současné situace
Novým systémem rozlišování mezi občany a cizinci zavedla Česká republika do českého školství poměrně tvrdou diskriminační praxi, která až do loňského roku neměla v ČR žádnou tradici a o níž dosud většina společnosti, kromě cizinců, kteří jí jsou postiženi, neví. Znevýhodnění se zde týká dětí, a to např. i v tak každodenní a samozřejmou věci, jakou jsou školní obědy, anebo naopak v rozvíjení zájmových aktivit dětí. Je nutné se ptát, jaký je důvod tohoto náhlého rozdílného zacházení s cizinci v českém školství? V demokratickém státě musí být každé rozdílné zacházení s určitou skupinou, včetně cizinců - je-li dle ústavy vůbec přípustné -, odůvodněno legitimním účelem a mělo by být rovněž přiměřené tomuto účelu. Vyjádření ze strany MŠMT pouze uvádí, že uvedené „je v souladu s mezinárodně právními závazky České republiky“, což ovšem není sdělení účelu, ale pouze vyjádření určitého právního názoru popř. právní informace.
Jako jediný důvod si lze představit snahu státu ušetřit na výdajích na cizince ve školství. Variantou tohoto důvodu může být snaha zabránit cizincům, aby specielně kvůli bezplatnému školství migrovali do České republiky a tak zneužívali vymoženosti českého sociálního státu. Tento důvod je pochopitelný z hlediska ČR jakožto státu, od kterého se očekává, že bude v první řadě uspokojovat potřeby svých občanů a teprve v druhé řadě bude sloužit i cizincům. Je už ovšem otázkou, zda-li je takto ušetřená částka pro státní rozpočet úměrná nákladům, které z ní povstanou. Výbor se domnívá, že nikoli, a to z těchto 3 důvodů: 1) administrativní náročnost rozlišování, které nemá v českém školství žádnou tradici, 2) promarnění ideální šance cizince integrovat a 3) důvody pedagogické.
Nákladné je jednak už samo rozdělování žáků do dvou kategorií, což je pro všechny školy zcela nové a neodpovídá vůbec dosavadní české tradici školství, v němž si byly dosud všechny děti naprosto rovny. Školám vzniká povinnost zjišťovat, evidovat a vykazovat další údaj o dětech a vedle stanovování úplaty pro děti občanů stanovovat ještě zvláštní úplatu pro cizince dle velmi nejasných podmínek.
Ovšem hlavním problémem jsou zvýšené náklady na integraci cizinců do české společnosti, které jdou k tíži státu i celé společnosti. Kritizovaný systém je vysloveně proti-integrační a ztěžuje cizincům přístup např. i do mateřských školek, které jsou pro budoucí integraci dětí mezi spolužáky na základní škole nesmírně důležité. Ustanovení § 33 školského zákona stanoví, že „předškolní vzdělávání podporuje rozvoj osobnosti dítěte předškolního věku, podílí se na jeho zdravém citovém, rozumovém a tělesném rozvoji a na osvojení základních pravidel chování, základních životních hodnot a mezilidských vztahů. Předškolní vzdělávání vytváří základní předpoklady pro pokračování ve vzdělávání. Předškolní vzdělávání napomáhá vyrovnávat nerovnoměrnosti vývoje dětí před vstupem do základního vzdělávání a poskytuje speciálně pedagogickou péči dětem se speciálními vzdělávacími potřebami.“ Ze samotného zákona tedy vyplývá, že předškolní vzdělávání má výrazně pro-integrační charakter. Totéž – snad v menší míře – platí i pro další oblasti vzdělání, které náleží k normálnímu programu řady českých dětí a v nichž jsou cizinci rovněž znevýhodněni: společné stravování s ostatními dětmi, hraní na hudební nástroje, učení se cizím jazykům, věnování se zájmovým kroužkům. Všechny tyto aktivity mají velice silný a velice přirozeně působící integrační bonus, který současný školský zákon do určité míry ohrožuje. Překážky cizincům v účasti na předškolním vzdělání jsou proto v rozporu se schválenou Koncepcí integrace cizinců České republiky, základním programovým dokumentem vlády ČR v oblasti integrace cizinců. Klíčovou roli vzdělávání v procesu integrace zdůrazňují i Společné základní principy politiky integrace přistěhovalců v Evropské unii . Představíme-li si, jak velmi důležitá je integrace cizinců a kolik peněz stát do této oblasti investuje a bude muset investovat, je šetření na vzdělání dětí cizinců přinejmenším velmi nesystémovým opatřením.
Nový systém je nakonec škodlivý i z hlediska pedagogického. Jde jasně proti dobře míněným plánům zvyšovat investice do vzdělání jakožto dlouhodobě zřejmě nejlukrativnějšího společenského odvětví a ochuzuje tak společnost o část potenciálu cizinců, kteří v ní budou – velkou většinou – žít trvale.
Naprosto nepřípustná je ovšem skutečnost, že výše uvedená znevýhodnění se vztahují na všechny cizince bez rozdílu, tedy i na cizince s trvalým pobytem anebo na cizince, jimž byl udělen azyl. Vzhledem k tomu, že se jedná hlavně o děti, půjde často o cizince, kteří žijí v České republice celý svůj život nebo jeho větší část a které zde především budou žít i v budoucnu. Část z nich ani žádné jiné státní občanství nemá anebo státní občanství sice má, ovšem nemá reálnou možnost ani výhled vrátit se do své země. Tito cizinci mají již mnoho let v ČR prakticky stejné právní postavení jako občané ČR (kromě volebního práva, zaměstnání ve státní službě a možnosti, že budou vyhoštění, dopustí-li se trestného činu či jiného závažného ohrožení bezpečnosti nebo veřejného pořádku). Cizinci s trvalým pobytem a azylanti tak např. mají stejný přístup jako občané ke zdravotnímu pojištění, ke všem sociálním dávkám, mohou nabývat nemovitosti v ČR a mají nárok na stavební spoření se státním příspěvkem. Netřeba zdůrazňovat, že i tito cizinci, jako ostatně všichni cizinci v ČR, samozřejmě platí českému státu daně. Náhlé zhoršení jejich právního postavení v oblasti vzdělání je tak nejvíce touto skupinou vnímáno jako opravdu diskriminační.
IV.
Nepoužitelnost zásady reciprocity
Při přípravě kritizovaného ustanovení bylo dle informací Výboru argumentováno zejména tím, že upření některých práv cizincům je správné proto, že českým občanům také nejsou v cizích státech poskytovány tyto školské služby zdarma. Výbor nemá informace o situaci v zemích, odkud pochází řada cizinců žijících v Čechách. Přesto se ale domnívá, že aplikovat zásadu reciprocity je v tomto případě nemístné. Důvodem je jednak to, že ve zmíněných zemích většinou nežijí početné skupiny českých občanů a jejich problém např. s ukrajinským školstvím je tedy spíše teoretické povahy. Výbor by chtěl ale především zdůraznit, že česká společnost a český stát má zájem na vzdělání cizinců nejen kvůli samotným cizincům, ale hlavně pro dobro české společnosti, neboť integrovanost cizinců a sociální smír jsou hodnoty nesmírné důležitosti a stát je za jejich dosažení odpovědný. Vzdělání je navíc lidským právem a demokratický právní stát nemůže principiálně podmiňovat přiznávání lidských práv recipročním chováním ostatních států.
V.
Legislativní řešení
Dílčí řešení této neudržitelné situace přináší již novela cizineckého zákona a dalších předpisů projednávaná v Poslanecké sněmovně jako sněmovní tisk 1107 (část šestá, čl. IX.), která změní rovněž § 20 odst. 3 školského zákona a postaví naroveň občanům EU cizince s přiznaným právním postavením dlouhodobě pobývajícího rezidenta v Evropském společenství na území. Toto právní postavení se bude udílet dle § 83 budoucího znění zákona o pobytu cizinců těm cizincům, kteří mají již povolen trvalý pobyt, pobývali 5 let nepřetržitě v ČR, nepředstavují nebezpečí pro veřejný pořádek a bezpečnost a prokázali zajištění prostředků k trvalému pobytu. Lze předpokládat, že drtivá většina cizinců s trvalým pobytem obdrží i tento titul a bude tak postavena na stejnou úroveň jako jsou občané EU.
Toto řešení má ovšem jisté nevýhody, a to právě ve vztahu k dětem. Není jasné, zda cizinecká policie bude udílet toto postavení i např. dvouletým dětem, které získají trvalý pobyt kvůli sloučení se svými rodiči, ovšem celých 5 let ještě v ČR nepobývaly, ba ani vzhledem ke svému věku pobývat nemohly. Text zákona toto spíše vylučuje, a to by mohlo být pro všechny cizince velkým problémem, pokud jde o předškolní vzdělání. I co se týče ostatních dětí a jiných rodinných příslušníků cizinců, mohou tyto osoby získat trvalý pobyt z důvodu sloučení rodiny ihned po svém příchodu do ČR, ovšem musely by pak ještě 5 let čekat na rovné zacházení v oblasti vzdělání.
I kdyby ovšem nahradilo kriterium státního občanství kriteriem trvalého pobytu, nevyřešil by se nově vzniklý problém ve vztahu ke všem ostatním cizincům ( cizinci s vízy a s dlouhodobými pobyty), kterých je v České republice ještě více než cizinců s trvalým pobytem. Ostatně Koncepce integrace cizinců se vztahuje i na všechny dlouhodobě pobývající cizince v ČR. Postaví-li se proti sobě obecný prospěch, který toto rozdílné zacházení vůči cizincům přináší, na jedné straně a ztráty, které díky tomuto rozlišování utrpí cizinci i česká společnost, jeví se jako nejvýhodnější řešení úplné zrušení rozlišování dětí na občany a cizince a návrat k situaci, která v českém školství panovala do přijetí současného školského zákona.
Novela školského zákona by pak mohla vypadat tak, že § 20 odst. 1 školského zákona by zněl: Osoby, které nejsou státními občany České republiky a pobývají oprávněně na území České republiky, mají přístup ke základnímu, střednímu a vyššímu odbornému vzdělávání a školským službám za stejných podmínek jako státní občané České republiky, včetně vzdělávání při výkonu ústavní výchovy a ochranné výchovy. S touto změnou by se odpovídajícím způsobem sladila znění odst. 2 a 3 a § 161 odst. 3 poslední věty.
V.
Možnosti řešení situace do doby přijetí legislativního řešení
Vzhledem k současnému stádiu volebního období mohou být jakékoli změny zákonů iniciovány až na schůzi nově zvolené Poslanecké sněmovny po volbách v červnu 2006 a legislativní proces nelze stihnout do začátku školního roku 2006/2007. Je tedy třeba počítat s tím, že současná podoba zákona ještě nějakou dobu potrvá a školy i cizinci s ní budou muset ještě nějakou dobu žít.
Pro tento mezičas navrhuje Výbor, aby stát – i v rámci současné situace – našel dostatečné finanční prostředky a tyto prostředky převedl školám tak, aby děti cizinců nemusely od začátku příštího školního roku platit za jakýkoli druh vzdělání nebo za kteroukoli školskou službu více než platí občané ČR.
Výbor dále navrhuje, aby příslušné orgány vydaly jasný právní výklad popř. metodický pokyn nebo jiné potřebné opatření v tom smyslu, že školy ( včetně škol soukromých) mohou cizincům – ve srovnání s občany - navýšit úplatu maximálně o částku, kterou na tyto cizince neobdrží z veřejných zdrojů (finanční prostředky poskytované státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí) či spíše jen o částku, která se rovná skutečným neinvestičním nákladům dané školské instituce na žáka-cizince. Jakékoli další zvýšení by bylo dle názoru Výboru neodůvodněnou a tedy protiprávní diskriminací z důvodu státní příslušnosti, klasickými dvojími cenami. Výbor se rovněž domnívá, že ustanovení § 123 odst. 5 stanovící maximální možnou úplatu za některé druhy vzdělání by se mělo vztahovat i na cizince; příslušné vyhlášky by proto měly stanovit maximální možnou úplatu na veřejných školách i pro cizince a Ministerstvo školství mládeže a tělovýchovy by mělo v tomto smyslu přehodnotit svůj právní výklad.
Výbor považuje nakonec za nutné, aby do doby přijetí novelizace školského zákona byly zaručeny spolehlivé mechanismy a pracovníci školství měli dostatečné znalosti o cizineckém právu k tomu, aby cizinci byli rozdělováni do dnes existujících kategorií správně. Jde především o to, aby ti občané třetích států, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů EU, byli skutečně zařazeni do správné kolonky, tedy mezi občany ČR. V tomto smyslu je tedy třeba instruovat příslušné pracovníky školských institucí a také upravit dotazníky předkládané žákům k vyplnění.
