celý dokument ke stažení zde
REGULARIZACE NELEGÁLNÍ MIGRACE V EVROPĚ
Cílem této práce je podívat se komparativním způsobem na fenomén regularizací, jak v posledních desetiletích jsou prováděny v mnoha státech Evropy.Vzhledem ke skutečnosti, že regularizace jako určitý typ migračně-politického opatření je předmětem vědeckého výzkumu teprve velmi krátkou dobu, je tato práce omezena mnoho faktory jako je nedostatek literatury, respektive odkázanost na několik málo dosavadních zpracování a na nepřeberné množství internetových pramenů, jejichž kvalita je sporná a často neověřitelná, neustálená nebo i neexistující terminologie, nejasnost samotného vymezení tématu, ba i spornost a nezavedenost samotného pojmu regularizace. Tato práce si tedy nemůže klást za cíl vyčerpávající popis regularizací v Evropě, nýbrž jen prvotní poukázání na nesmírně zajímavou dílčí sondu do migračního dění vybraných společností v jednotlivých evropských zemích a představení tohoto fenoménu v jeho širším a pravdivějším pojetí, než jen v jeho současné dramatické jihoevropské formě, která vyvolává v odborné veřejnosti často odmítavé reakce. Právní pohled na věc přitom převažuje nad jinými hledisky.
REGULARIZACE OBECNĚ
Vymezení pojmu regularizace:
Regularizace je nejběžněji používaným pojmem pro opatření státu, kterým stát uděluje povolení k pobytu na svém území cizincům, kteří se nacházejí na jeho území nelegálně. Jinými pojmy mohou být legalizace pobytu, amnestie nebo i normalizace, jak byla nazvána největší španělská regularizace na počátku roku 2005 . Tyto pojmy jsou v češtině ovšem již obsazeny jinými významy ( byť každý z nich vyjadřuje důležitý aspekt regularizace), a proto bude realizátory projektu užíván pojem regularizace. Pojem regularizace je odvozen z pojmu „neregulérní“ migrace ( ang. irregular či franc. irregulier), kterým se v zemích západní Evropy často označuje právní status migranta, jehož pobyt na území určitého státu je v rozporu s právním řádem.
Definiční znaky regularizačního opatření mohou být vymezeny následovně:
1) udělení povolení k pobytu cizincům,
2) hromadný charakter, neboť pobyt je udílen určitému počtu cizinců, respektive cizincům patřícím do vymezené množiny cizinců, přičemž počet těchto cizinců bývá předem neznámý, ovšem může být i předem stanoven,
3) přítomnost cizinců na území státu a
4) ilegální pobyt těchto cizinců.
Aspekt amnestie vyjadřuje další znak regularizace, totiž že cizincům se odpouští právní následky jejich předchozí ilegálního pobytu.
Posledním znakem je, že každá regularizace sleduje určitý cíl, který bývá nejčastěji humanitární, lidsko-právní, ekonomické nebo sociální povahy.
Souhrnem tedy můžeme regularizace definovat jako plánované udílení povolení k pobytu ze strany státu pro cizince, kteří spadají do vymezené množiny a kteří na území státu pobývají nelegálně, za účelem dosažení společensky prospěšných cílů, přičemž jsou cizinci prominuty stanovené právní delikty.
Nelegálním pobytem se míní pobyt cizince v rozporu s právními předpisy daného státu. Teoreticky lze přitom rozlišovat mezi
- ilegalitou, tedy situací, kdy cizinec nemá právo pobývat na území státu a toto právo nemůže nabýt ( vyhoštěný cizinec, odmítnutí žadatelé o vízum, cizinec, který nemá reálnou možnost o povolení žádat aj.),
- neregulérností, tedy situací, v níž cizinec má principiálně právo pobývat na území, ovšem nemá toto povolení vyřízeno; může si ovšem svůj pobyt sám legalizovat vyřízením příslušného povolení ( občan EU bez příslušného povolení , cizinec, jemuž propadlo vízum, který si jej ovšem může obnovit).
Regularizace by se principiálně měla týkat pouze těch cizinců, kteří žijí v ilegalitě, přičemž v konkrétních případech nemusí být mezi oběma kategoriemi jasná hranice, jakož tomu není ani v ČR.
Do ilegality může být počítán i pobyt cizince na základě pobytového povolení přechodné nebo výjimečné povahy, zejména čekání cizince na deportaci. Do ilegality svým způsobem spadají i cizinci, kteří sice mají povolení k pobytu, ovšem dopustili či dopouštějí se jednání, s nímž stát spojuje automaticky ukončení pobytu na území ( nelegální zaměstnání, nelegální přechod hranic aj.), takže jejich objevení ze strany policie má pravděpodobně stejné následky jako objevení cizince bez povolení k pobytu. Naopak se většinou nezahrnuje do pojmu ilegality cizince stav, kdy cizinec prchá před policií v důsledku své trestné činnosti.
Formy regularizace:
Regularizace může být zejména jednorázová nebo permanentní. Při jednorázové regularizaci může cizinec podat žádost o regularizace jen během určitého časového období a/nebo se musí nacházet na území státu k určitému pevnému datu. Počet regularizovatelných cizinců je tak z principu omezen, byť tento počet většinou nelze určit dopředu. Regularizace jednorázové mívají souvislosti politické či ekonomické konjunktury.
Při permanentní regularizaci může cizinec podat žádost o regularizace kdykoli. Typickou permanentí regularizací bylo ustanovení španělského organického zákona 4/2000 v čl. 29 § 3:
„přechodný pobyt může získat cizinec, který prokáže nepřerušený pobyt na španělském území v délce dvou let, je hlášen na komunální úrovni a v okamžiku podání žádosti disponuje dostatečnými prostředky pro svou obživu.“ Tuto žádost lze podat kdykoli za doby účinnosti zákona, počet regularizovatelných cizinců je tedy z principu neomezený, nehraje roli ani datum podání žádosti ani datum vstupu cizince na území. Regularizace permanentní se liší od regulérní imigrace jen tím, že cizinci jsou již na území a pobývají tam ilegálně.
Regularizace lze dělit na regularizace faktického pobytu a na regularizace humanitární. Obě formy se liší se účelem, který je sledován: v praxi se obě formy liší spíše mírou než povahou. Při regularizaci faktického pobytu je jediným kriteriem faktický stav, tedy faktický pobyt cizince k určitému datu a/nebo po určitou dobu, bez ohledu na zákon; faktický stav je tedy přenášen do stavu právního . Zde existuje pochopitelně silná výhrada, že taková regularizace legalizuje nelegální jednání a že vlastně povzbuzuje k ilegálnímu přistěhovalectví. Kriterii této regularizace jsou jen kriteria teritoriální popř. kriteria ekonomická. U regularizace humanitární naproti tomu je cizinci udílen obyt kvůli újmám, které by byly spojeny s jejich vyhoštěním a deportací. Důvodem těchto regularizací může být i povinnosti států dostát svým závazkům v oblasti lidských práv. Kriteria jsou zde především humanitární, zdravotní či rodinná.
V praxi bývají oba tyto typy regularizace vedeny také nebo především hlediskem integračním.
Regularizace může být individuální či kolektivní; toto rozlišování se týká způsobu výběru beneficiantů či způsobu posuzování žádosti. Při individuální regularizace rozhodující orgán jisté správní uvážení, zvláště pokud je regularizace zaměřena na ochranu regularizovaných. U kolektivní regularizace orgán jen mechanicky shledává splnění daných objektivních kriterií bez ohledu na jiné skutečnosti. V praxi neexistují čistě individuální či čistě kolektivní regularizace.
S pojmem humanitárních regularizací souvisí možné dělení regularizací podle toho, zda se jedná o zcela nenárokovou milost státu anebo zda jejím prostřednictvím stát plní své závazky, tedy regularizace jako závazek státu. Regularizace představuje dosud projev státní suverenity přiznat právo pobytu komukoli a cizinci na ni nemají žádný právní nárok. V určitých případech může být ovšem zlegálnění pobytu ilegálních cizinců na území pro státy takřka povinné a to vzhledem k k závazkům států v oblasti lidských práv.
Poslední rozdělení souvisí s míro upravenosti regularizace právními předpisy a dělí je na regularizace organizované a neorganizované. Regularizací neorganizovanou by bylo ustanovení zákona, že určitý orgán smí udělit cizinci pobyt, přičemž kriteria by nebyla zveřejněna a nebyla by nijak upravena příslušná procedura ani ochrana odmítnutého žadatele o regularizaci před deportací. Obecně se regularizace vyvíjí směrem od neorganizovanosti k jejich přesnější právní úpravě.
V praxi lze vysledovat i další možná rozlišování než uvádí Bruycker. Podstatným mi přijde rozdíl mezi regularizacemi vyhlašovanými a regularizacemi utajovanými. První typ regularizace bývá velkou medializovanou politickou událostí a má za cíl vtáhnout jednorázově co největší počet nelegálních cizinců do legality. Druhý typ je naopak jen správní praxe určitého úřadu, která na základě jistého zákonného zmocnění téměř potají přijme určitá kriteria a dle těchto pak řeší urgentní případy ve své kompetenci.
Jednotlivá možná regularizační kriteria
Každé regularizační opatření vždy vymezí kriteria, která musí cizinec splňovat, aby mohl být regularizován. Tato kriteria bývají nejčastěji následující:
1. kriterium faktického pobytu na území; hovoří se i o kriteriu teritoriálním, jedná se o vlastní jádro každé regularizace a lze jej brát za hlavní charakteristiku regularizace jako právního a politického institutu. Objevuje se ve dvou základních formách: buď je vyžadována přítomnost cizince na území k určitému datu anebo přítomnost cizince po určitou dobu; kombinace obou těchto možností je přítomnost cizince v určitém přesně stanoveném časovém intervalu . Doba vyžadovaného předchozího faktického pobytu může být velmi různá: Velká Britanie požaduje od roku 1988 v rámci své permanentní regularizace 14 let předchozího pobytu, naproti tomu poslední španělské „normalizaci“ z roku 2005 stačilo jen 6 měsíců. Dle délky předchozího požadovaného pobytu však nelze ihned posuzovat „štědrost“ státu vůči cizincům, neboť záleží i na ostatních kriteriích, kterými je kriterium faktického pobytu doplňováno. Délka požadovaného pobytu se navíc mění pro jednotlivé kategorie cizinců a jednotlivé státy ji mění rovněž v průběhu času ( ve Francii zkrácení z 15 na 10 let, ve Velké Británii naopak prodloužení z 10 na 14 let, v Nizozemí prodloužení z 1 roku na 6 let).
2. kriterium ekonomické týkající se žadatele. Ekonomická kriteria se mohou týkat výlučně zaměstnanosti ( jižní Evropa) nebo mají spíše prokazovat schopnost žadatele zabezpečit své živobytí ( prostředky k pobytu – Velká Británie) anebo se jedná jen o doplňkové kriterium. Požadavek může být jak zaměstnanost cizince v okamžiku podání žádosti anebo i předtím, nebo předložení příslibu zaměstnání do budoucna. Nizozemí požaduje prokázání, že žadatel platil daně po stanovenou dobu. Účel tohoto kriteria může být jak obecně integrační tak prevence zatěžování systému sociálních dávek tak boj proti neformální ekonomice.
3. kriteria humanitární zahrnují ty důvody humanitární povahy, které nevedou k udělení azylu. Vyskytují se nejvíce v Německu, Belgii a Francii. Z povahy věci bývají humanitární kriteria uplatňována spíše při regularizacích permanentních, ovšem mohou se vyskytovat i při regularizacích jednorázových, při nichž mohou být kombinovány s ekonomickými kriterii. Vyhlásí-li se jednorázová regularizace s kriterii ekonomickými, vejdou se do ní humanitární případy většinou též, což ovšem neplatí naopak. Porovnání států je v tomto ohledu obtížné, neboť každý stát má v praxi jinak nastavenou úroveň pro přiznávání azylu. Humanitární kriteria se většinou obtížně definují a proto zde bývá větší prostor pro správní uvážení. Jedním z důležitých kriterií může být zdraví cizince, je-li nemoc tak těžká, že přímo fyzicky brání odjezdu cizince ze země anebo že v jeho zemi původu by mu nemohla být poskytnuta dostatečná péče . Neměla by dostačovat skutečnosti, že v zemi pobytu je zdravotní péče pouze lepší než v zemi cizincova původu. Toto kriterium je respektováno z důvodů rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku týkajícího se vyhošťování osob nemocných AIDS, což bylo posouzeno v rozporu s Evropskou úmluvou proti mučení. , ať už výslovně anebo v rámci jiných humanitárních důvodů. Může se pak jednat ovšem pouze o pobyt dočasný, a to do vyléčení nemoci, jak to posuzují všechny státy s výjimkou Francie.
4. zvláštní humanitární kriteria: rodinný život cizince.. Zahrnuje tyto 2 situace:
a) celá rodina se nachází v ilegalitě; tato skutečnost znamená často zvýhodnění takové rodiny při rozhodování o regularizaci, zvláště tehdy, má-li tato rodina děti a jsou-li tyto děti ve školním věku ( výslovně je tomu tak v Belgii, Francii, Velká Británii)
b) žadatel o regularizaci má rodinné vazby k legálně pobývajícím cizincům nebo k občanům země, ale z právních důvodů nemá přesto nárok na sloučení rodiny; ve většině států jsou tyto osoby rovněž zvýhodněny v důsledku této pevné vazby ke státu pobytu.
Zvýhodnění rodin s dětmi nebo cizinců s dětmi může být vedle humanity odůvodněno i demografickými ohledy.
5. kriterium integrace cizince do společnosti, bývá většinou definováno jen příkladmo: školní docházka dětí, znalost jazyka, výkon zaměstnání, členství ve spolkovém životě v zemi pobytu. Integrační kriteria se ovšem značně liší od státu ke státu, což souvisí s různým vztahem k multikulturalismu ( např. ve Velké Britanii dříve postačoval vztah cizince ke své etnické komunitě). Na jihu Evropy bývá délka pobytu a zaměstnání považovány za dostačující důkaz dobré integrace cizince do nové společnosti
6. kriterium veřejného pořádku anebo kriterium alespoň částečné legality. Může spočívat v tom, že z regularizace je vyloučen cizinec, který není trestně bezúhonný nebo který se dopustil určitých deliktů na poli cizinecké správy (např. podvody při získávání povolení k pobytu či při azylovém řízení, neuposlechnutí příkazu k vycestování atd.) anebo představuje jinou hrozbu pro veřejný pořádek. Může být ovšem také stanoveno, že cizinec musel splnit alespoň určité minimum legality: např. přijít do země legálně ( tedy vyloučení jsou ti, co přešli přes hranice nelegálně), nesmí být vyhoštěn anebo dokonce musí být přihlášen např. na komunální úrovni anebo dokonce v Nizozemí se požaduje, aby cizinec platil daně.
Další kriteria:
- kriteria vztahující se k azylové proceduře se týkají buď žadatelů o azyl nebo bývalých a odmítnutých žadatelů o azyl a většinou souvisí s určitou délkou projednávání žádosti o azyl anebo s délkou navazujícího pobytu po odmítnutí žádosti o azyl. V Nizozemí se tzv. „politika tří let“ vztahuje nejen na azylové řízení, ale na všechna řízení o povolení pobytu. Regularizace s tímto kriteriem mohou být jak permanentní tak i jednorázové. V této souvislosti je nutno zmínit i to, že při regularizacích faktického pobytu mívají možnost žádat i osoby v režimu žadatelství o azyl, aby tak nebyly penalizováni za „legalitu“ svého pobytu.
Účelem tohoto kriteria může být zvláště ochrana obětí nefunkčnosti a pomalosti práce správních orgánů.
- kriterium kvantitativní: regularizační opatření může stanovit, že smí být regularizován pouze určitý počet cizinců. Jiným případem je systém ročních kvót na pracovní místa pro cizince, přičemž tato místa mohou být místo ze zahraniční obsazena cizinci již ilegálně pobývajícími v daném státě. Jedná se tedy opět o další formu skryté regularizace.
-. kriterium původu nebo státní příslušnosti: může být užito buď ke zvýhodnění určitých cizinců při regularizaci obecné anebo může být celá regularizace zaměřena jen na cizince z určitého státu. Zvýhodnění aplikovala Itálie roku 1995-96 na Tunisany, Maročany a Albánce, Velká Británie do svého vstupu do EU zvýhodňovala občany Commonwealthu; Alžířané jsou v Francii naopak znevýhodněni ( 15 let místo 10). Regularizace vyhrazená pro občany jen jednoho státu bývá přijata na základě mezistátní smlouvy ( 2001 španělská regularizace Ekvádorů, 2003 portugalská regularizace Brazilců).
- kriterium profesní: užíváno výjimečně, např. ve Španělsku.
Pozitiva a negativa regularizace obecně:
Z výše uvedeného vyplývá, že pod pojem regularizace je možno podřadit množství tak rozdílných imigračně-politických opatření, že je nemožné hovořit o výhodách a nevýhodách regularizací jako takových. Regularizační opatření navíc mají v každém státě svou vlastní tradici a svá specifika, které mohou mít zásadní vliv na jejich praktické důsledky. S touto výhradou se přesto tato kapitola pokusí vymezit základní podoby regularizací a u nich uvést, jaké argumenty pro a proti nim se v diskusích mohou objevovat.
Ať již si vezmeme všechny 3 základní regularizační modely, které se v praxi vyskytují ( tedy regularizaci nelegální pracovní migrace používaná v jihoevropských státech, regularizaci z důvodů humanitárních ( především rodinní příslušníci) a nakonec regularizaci nedeportovatelných cizinců, jak se to děje v Německu), bývají jim v diskuzích připisovány víceméně stejné klady a zápory, byť se objevují se v diskuzích o nich víceméně stejné základní kladné a záporné aspekty, byť se závažnost a poměr těchto jednotlivých aspektů liší dle konkrétní formy regularizace:
Jako pozitivní bývají viděny následující důsledky regularizací:
- zmenšování neformálního či neregulérního sektoru ekonomiky, což s sebou nese zvýšení příjmů do veřejných rozpočtů skrze daně a příspěvky do sociálního systému , potlačení nekalé konkurence ze strany levné pracovní síly proti standardům sociálního státu, a tudíž zvýšení šancí státu na dodržování pracovněprávních a jiných sociálních předpisů,
- přínos pro integraci cizinců do hostitelské země se všemi dalšími klady, které integrace přináší pro sociální soudržnost společnosti, pro útlum xenofobních nálad, pro demografickou stabilitu evropské společnosti,
- prostředek boje proti kriminalitě, a to jak obecně tak i speciálně proti některým nejtěžším trestným činnostem ( obchodování s lidmi, převaděčství přes hranice),
- zvýšení harmonie realitou a právem,
- zlepšení schopnosti státu řídit migraci,
- stát získá možnost výběru mezi cizinci, kteří se do regularizace přihlásí,
- zlepšení statistického podchycení společnosti a
- zlepšení kvality života cizinců.
Za hlavní zápor regularizací je považováno to, že je tím povzbuzován nerespekt k právnímu řádu, že je tím povzbuzována nelegální migrace, že tímto stát sděluje cizincům, že neplnění právních povinností se může vyplatit, a tím že dochází k rozkolísání samotných základů právního státu a ke zvyšování přílivu nových nelegálních migrantů, kteří čekají na navou regularizaci. Tento argument je pro některé státy ( především Německo) tak významný, že zatím nikdy nepřistoupilo k regularizaci faktického (čti nelegálního) pobytu cizinců. Tento argument nebude možno nikdy ignorovat a každá regularizace byla a bude vždy doprovázena i právně-filosofickými úvahami, nakolik lze právo používat instrumentálně. Pokud ovšem připustíme, že právo lze dát do služeb momentálním politickým a jiným potřebám ( jak se to samozřejmě vždy děje), pak by měli být odpůrci regularizace schopni vědecky ověřitelnými důkazy prokázat, že provedení regularizací má skutečně za důsledek např. zvýšení počtu nelegálních cizinců v zemi, nebo zvýšení odhodlání cizinců ( nebo jiných skupin obyvatelstva) nerespektovat a obcházet právní řád atd. Příčinnou souvislost mezi regularizacemi a růstem nelegální migrace je ovšem vzhledem ke komplikovanosti a mnohovrstevnosti motivů migrantů velmi obtížné prokázat. Podle mých informací se toto dosud nepodařilo .
Druhým významným nedostatkem regularizací obecně je jejich neatraktivita pro řadu nelegálních cizinců, kteří se do regularizace ani nepřihlásí. Důvody mohou být různé (nedozvědí se o ní, mají strach, nemají potřebné doklady), ale hlavním nedostatkem institutu regularizace je skutečnost, že ne všichni nelegální migranti o regularizaci svého pobytu stojí. Jde jednak o cizince, kteří žijí natolik mimo státní struktury, že jim nelegalita vůbec nevadí a jde také o ty neregulérní migranty, pro něž je právě nelegalita jejich pobytu výhodou (zejména jsou levnější pracovní silou a tudíž jsou pro zaměstnavatele zajímaví). Regularizací mohou tito cizinci o svou výhodnost přijít a jejich postavení se tak může paradoxně zhoršit. Logicky vzato se ovšem nejedná o negativní důsledek regularizace, nýbrž o to, že některým cizincům zkrátka regularizace nepomůže anebo že někdo o ní nemá zájem, což nijak nepopírá její prospěšnost v ostatních případech.
To samé platí i o dalších častých výtkách proti regularizacím, totiž že neřeší příčinu, ale pouze nesystémově odstraňují následky anebo že se jedná o důsledek administrativní nefunkčnosti státu, který místo aby byl schopen vynutit si respektování svých zákonů tak legalizuje jejich porušování. To je zajisté pravda, ale hovoří se přitom o chybách státu a společnosti, které k regularizaci vedly, a nikoli o negativních důsledcích provedené regularizace. Za reálný problém naproti tomu lze považovat otevírání prostoru pro korupci státních úředníků, kteří o regularizaci rozhodují, neboť vždy bude existovat určitý prostor pro správní uvážení těchto osob, a dále ohromné zatížení státního aparátu, který často musí najednou řešit množství žádostí od cizinců, kteří by byli v případě legálního vstupu „rozprostřeni“ na několik nebo i mnoho let. Kritika regularizací se někdy ozývá i z pozic antidiskriminace, neboť některé regularizace zvýhodní své adresáty více než regularizace předešlé a někdy dokonce i více než ostatní cizince, kteří si svůj pobyt vyřídili standardní cestou.
KONKRÉTNÍ ZAHRANIČNÍ PŘÍKLADY REGULARIZACÍ
Jak již uvedeno na začátku, představují regularizace velmi dynamicky až živelně probíhající proces. Z několika desítek regularizačních opatření proběhnuvších v 9 či 10 státech Evropy, je v současnosti velmi obtížné dělat nějaké závěry a nalézat v nich souvislosti. Odvážím se proto pouze učinit základní rozčlenění na tři základní skupiny:
- model jihoevropský, do něhož lze zařadit Španělsko, Itálii, Portugalsko a Řecko ( dříve i Francii)
- model západoevropský ( Francie, Nizozemí, Belgie, Velká Británie)
- model německý.
REGULARIZACE VE STÁTECH JIŽNÍ EVROPY:
Itálie
Itálie je státem, který má zřejmě nejvyšší absolutní počet regularizovaných cizinců v Evropě, kolem 1,5 milionu. Všechny regularizace ( v italštině se někdy používá výraz „sanatoria“)byly spojeny s významnými novelizacemi cizineckého práva. Itálie, země, ze které se po mnoho generací odcházelo velké množství emigrantů do celého světa, přijala první moderní zákon o pobytu cizinců až v roce 1986 . Současně s ním regularizovala 118 000 cizích pracovníků. Prudký nárůst migrace koncem osmdesátých let vedl k přijetí nového zákona, tzv. legge Martelli. Se zákonem, který mj. zavedl do italské politiky plánování migračních toků a stanovil cizincům určitá práva a povinnosti, bylo regularizováno 235 000 cizích pracovníků a studentů.
Kolem poloviny devadesátých let vedl kontinuální nárůst nedokumentovaných migrantů a zločinnosti s ním spojené k postupnému zavádění migračních kvót a také k regularizaci v roce 1995, která udělila v letech 1995 až 1996 pobyt 259 000 cizím zaměstnancům.
S přijetím zákona č. 40 z 6.března 1998 (legge Turco-Napolitano nebo Tesco Unito) a dekretu č. 286 z 25. července 1998 se přistoupilo opět k regularizaci nelegálních pracovníků. Zákon, který dodnes tvoří základní rámec italského cizineckého práva i italské migrační politiky , zavedl imigrační kvóty a značně zpřesnil a zpřísnil legislativu. Žádat mohly i osoby samostatně výdělečně činné, jejich zájem nebyl ale moc velký. První dekret, který stanovil roční kvótu na nové přistěhovalce, chtěl nejprve zapojit ty cizince, kteří už v Itálii žili. Celou první kvótu proto vyhradil pro ty, kteří byli na území Itálie již před vstupem zákona v platnost. Regularizováno bylo 38 000 pracovníků. Tato kvóta ovšem nestačila a tak dekretem 113/1999 byli regularizováni všichni cizí pracovníci, kteří
1) byli v Itálii už před 27.3.1998,
2) splňovali podmínky stanovené zákonem č. 40/1998 a
3) podali si žádost do 31.12.1998.
Celkem šlo o 308 323 žádostí, z nichž přibližně 250 000 bylo regularizováno do roku 2000.
I následující velká novelizace byla zpřísňující. Jednalo se o často kritizovaný zákon č. 189/2002, tzv. legge Bossi-Fini, pojmenovaný po dvou pravicových politických vůdcích. Současně byla ovšem provedena – za podpory obou stran, které jinak spíše politicky instrumentalizovaly strach z cizinců , - početně největší italská regularizace, která během let 2002 a 2003 zregularizovala až 700 000 cizinců. Počet legálně pobývajících migrantů se zvedl z 1 503 000 na 2 193 000 cizinců. Jednalo se především o pracovníky v domácnostech a o pracovníky v závislé pracovní činnosti.
Italské regularizace mají charakter ryze ekonomický a posuzují téměř výlučně jen přítomnost cizince na území. Regularizace jsou zcela periodické, navzdory faktu, že vláda vyhlašuje pokaždé, že se jedná o poslední regularizaci. Podle některých autorů souvisí časté regularizace s obecně rozšířeným odstupem mnoha Italů k stanoveným pravidlům ve světle často nefunkční státní správy (amnestie se vztahují i na občany pracující načerno či na načerno postavené budovy, neformální sektor italské ekonomiky se odhaduje až na 25 – 40% celkového italského národního hospodářství) .
Portugalsko
Portugalsko je další z jihoevropských zemí, které v současnosti nesou hlavní imigrační nápor směřující do Evropské unie z Afriky a z Jižní Ameriky. K první regularizaci přistoupilo v letech 1992 a 1993, tedy právě v roce, který odborníci označují za rok přelomu ze země emigrační v zemi imigrační. Jako regularizační podmínka byl stanoven alespoň šestiměsíční pobyt před 15.4.1992, ekonomická činnost se nevyžadovala. Z 80 000 žádosti jich bylo 39 000 úspěšných. Roku 1996 byla regularizace opakována socialistickou vládou po jejím nástupu k moci a z 35 000 žádosti jich uspělo asi 31 000. Při regularizaci docházelo ke zvýhodňování občanů států, v nichž je úředním jazykem portugalština ( státy PALOP). Největší portugalská regularizace je spojena s organickým zákonem č. 4/2001 z 10.ledna 2001, který umožňoval nelegálním cizincům se přihlásit za podmínky, že získali pracovní smlouvu, kterou příslušné orgány (zřejmě úřady práce) zaregistrovaly, tedy aprobovaly. Tito cizinci pak získávali zvláštní pobytový titul, tzv. dočasný pobyt ( portugalsky „permanence“), se kterým byla spojena nižší práva než s řádným pobytovým povolením. Takto získalo pobyt až 185 000 cizinců, tedy více než bylo v té době v Portugalsku cizinců s běžným povolením k pobytu. Nejvíce těchto zregularizovných cizinců pocházelo z východní Evropy. Vydávání tzv. dočasných pobytů skončilo v únoru 2003. Pro srovnání lze uvést, že řádných žádostí o pobyt bylo v roce 2001 jen 5 874, tedy zlomek z počtu osob účastnících se regularizace.
V roce 2003 provedlo Portugalsko další regularizaci na základě smlouvy s Brazílií, která se vztahovala jen na brazilské občany. Ti museli předložit pracovní smlouvu nebo alespoň její příslib ( nebylo tedy nutné i pracovní povolení). Touto regularizací zdárně prošlo 10 770 Brazilců.
Dosud poslední regularizace proběhla v dubnu až květnu 2004 ( celkem 45 dnů) a přihlásit se mohli všichni cizinci, kteří před 12.3.2003 alespoň po 3 měsíce platili daně. Úspěšní cizinci museli pak o víza žádat na zastupitelských úřadech Portugalska v zahraničí, především ve Španělsku. Kvóta nových zahraničních pracovníků v tomto roce jinak činila 6 500 osob.
Na konci sledovaného období, tedy v roce 2004 žilo v Portugalsku přibližně 265 000 cizinců s povoleným pobytem a 184 000 cizinců s dočasným pobytem. Odhady počtu nelegálních migrantů se pohybují okolo 80 až 100 tisíc.
Řecko
Stejně jako ostatní středomořské státy změnilo se i Řecko na přelomu osmdesátých a devadesátých let 20.století celkem rychle ze země, z níž se emigruje, v zemi, do níž přistěhovalci míří. V Řecku ovšem proběhl tento převrat ještě rychleji než v Itálii nebo Španělsku a v důsledku blízkosti státům bývalého východního bloku přišlo do Řecka hned počátkem devadesátých let přibližně 300 000 cizinců, z nichž drtivá většina přišla ilegálně. Následovaly pak další vlny, takže od 90.let žije v 10 milionovém Řecku až 1 milion cizinců. Řecký stát v té době neměl ani administrativní síly a zkušenosti, ba ani právní rámec, kterými by mohl situaci zvládat. Po ztroskotání pokusů deportovat nelegální cizince pryč ze země, muselo Řecko přistoupit k regularizacím.
Zákon z roku 1996 ustanovil komisi, která měla vypracovat 2 prezidentské dekrety:
- dekret č. 358/1997 vypracoval systém zaregistrování nelegálních cizinců na přechodnou dobu a udělení jim tzv. bílé karty. Zaregistrovat se mohl každý cizinec, který v Řecku pobýval ke dni 28.11.1997; podmínky týkající se ekonomické činnosti žadatelů stanoveny nebyly. Požádalo celkem 369 629 cizinců.
- dekret č. 359/1997 stanovil pro držitele bílé karty podmínky pro získání zelené karty, tyto podmínky byly hospodářského rázu. Bylo podáno 225 000 žádostí, přičemž jedna žádost mohla obsahovat celou rodinu.
První řecká regularizace byla administrativně špatně zajištěna, průtahy v řízení způsobily, že mnoho cizinců svou regularizační proceduru vzdalo, řada cizinců měla strach z prozrazení a neuměla komunikovat nebo ani číst v řečtině. Rovněž příliš striktní aplikační praxe úřadů přispěla k neúspěchu první řecké regularizace. Do ledna roku 2000 bylo pozitivně rozhodnuto jen 102 812 žádostí.
Řecko přistoupilo proto v roce 2001 v rámci nového zákona č. 2910/2001 k nové regularizaci. První část zákona obsahuje regularizaci a až druhá část pojednává o podmínkách vstupu a pobytu cizinců a o jejich naturalizaci do budoucna. Regularizace je v Řecku tedy přímo základem cizineckého práva, respektive první fází imigrační politiky, po níž může teprve nastoupit fáze kontrolní.
Regularizace 2001 se týkala:
- cizinců, jejichž pobyt byl legální, ale pak spadli do ilegality, pokud prokáží, že po vypršení svých povolení zůstali v Řecku a
- cizinců, kteří prokáží, že ke dni 2.červnu 2001 žijí fakticky (legálně či ilegálně) nejméně rok v Řecku.
Žádost se podávala na komunálních úřadech, které ji pak posílali cizinecké policii. Mezi náležitostmi je i účet za elektřinu či od mobilního operátora a potvrzení od obce pobytu cizince o trvání jeho pobytu ( pak se již dále délka pobytu nezkoumá). Cizinec nemusel dokazovat, že má zaměstnání. Úspěšným cizincům a jejich rodinám byl povolen pobyt na 6 měsíců, v čemž bylo i pracovní povolení. Po skončení tohoto půlroku musel si ovšem cizinec zažádat o pracovní povolení, aby mu bylo vydáno řádné povolení k pobytu.
Oběma opatřeními bylo dosud zregularizováno ca 650 000 cizinců. Řecko je tak vzhledem ke své velikosti státem s poměrně největším počtem zregularizovaných cizinců.
Zatím poslední řecká regualarizace proběhla roku 2004 ( zákon č. 3242/2004), která spočívala mj. v prodloužení ex lege všech povolení k pobytu, která vypršela do dne 30.6.2003 anebo jejichž platnost uplynula do 24.5.2004, do 30.6.2004.
Další regularizace pro odhadovaných stále ještě asi 300 000 nelegálních cizinců se očekává s přijetím nového cizineckého zákona, který navrhla vláda na jaře roku 2005 .
Závěrečné poznámky k jihoevropskému modelu regularizací:
Při celkovém pohledu na bouřlivé regularizační dění na jihu Evropy je možno učinit následující poznámky:
Důležitým aspektem celkového společenského kontextu současných regularizací je masivnost a nekontrolovatelnost nelegální migrace do jihoevropských zemí. Tyto země jsou nyní vstupní branou pro většinu nových imigrantů do Schengenského prostoru, přičemž pro řadu z nich je např. Španělsko nebo Portugalsko ( i z jazykových důvodů) i konečnou cílovou zemí. Mimořádnost situace charakterizovaná i vznikajícími slumy, násilnými střety migrantů s občany nebo migrantů mezi sebou, extrémní morální problematičností různých zátarasů a jiných kvazivojenských bariér a hlídek znesnadňujících cizincům dostat se na evropské území a oběťmi na životech z toho plynoucími, vyžaduje zřejmě i mimořádná opatření. Pokud ilegalita přesáhne určitou početní únosnost, může se dostat celá společnost do ohrožení naprostým rozkladem a regularizace reagují také na tyto obavy.
Dalším důležitým kontextem je obecná rozšířenost ilegality v jihoevropských společnostech i v jiných oblastech než jen ohledně pobytu cizinců. Práce načerno je běžná i mezi občany a existují i odhady, že mnoho zemědělců by bez pružného ( tedy nelegálního) zaměstnávání sezónních pracovníků vůbec nesklidilo. Nelegální cizinci jsou tedy jen jednou ze součástí neformální ekonomiky a dalších skutečností, které nejsou v souladu s právem. Represe má proto jen omezený akční rádius.
Z výše uvedeného vyplývá, že hlavní pull faktorem nelegality cizinců je ve středomořských zemích ( tak jako ve snad menší míře v celé Evropě) neochota zaměstnavatelů najímat své potřebné pracovní síly legálním způsobem v zahraničí. Nelegální cizinec tedy celkem snadno najde práci na místě a dá této cestě logicky přednost před komplikovaným zařazováním se mezi uchazeče o zaměstnání v rámci stanovených kvót, které jsou navíc zřejmě nerealisticky nízké.
Podíváme-li se na celkové počty cizinců v zemích jižní Evropy a porovnáme-li je s počty regularizovaných, uvidíme následující:
Itálie: ca 2 200 000 cizinců, součet z pěti proběhlých regularizací činí 1 500 000.
Portugalsko: z ca 450 000 cizinců prošlo regularizacemi něco mezi 260 až 300 tisíci.
Řecko: z odhadovaného milionu cizinců bylo přibližně 650 000 regularizováno, někteří i vícekrát.
Španělsko: z ca 2 700 000 cizinců až 1 200 000 cizinců prošlo regularizací.
Ani v jednom z těchto 4 států nepředstavují regularizace jen doplňkovou či mimořádnou formu udílení pobytu, ale z početního hlediska jde o podstatnou a ve 3 případech dokonce o hlavní cestu k legálnímu pobytu pro cizince. Regularizace tedy vlastně nahrazují nefunkční imigrační mechanismy a úspěšně obchází složité žádání o pobyt na zastupitelských úřadech již před vstupem na území daného státu. S trochou nadsázky by šlo říci, že přirozený postup a při zemi se držící uvažování běžného člověka jdoucího za prací do ciziny se nenechá podstatně ovlivnit právními normami a převálcuje představu zákonodárce o domlouvání pracovních smluv na dálku.
REGULARIZACE VE STÁTECH ZÁPADNÍ EVROPY:
BELGIE:
Belgické království přistoupilo k první regularizaci současně s dvěma dalšími důležitými rozhodnutími, kterými bylo jednak tzv. zastavení imigrace 1.8.1974 a zadruhé zavedení kontroly migrace nelegální. Mezi srpnem 1974 a říjnem 1975 bylo podáno 8420 žádostí, a to jak nelegálních pracovníků, tak i jiných cizinců, z nichž přibližně 88% bylo vyřízeno kladně . Od této doby byla veřejná a politická debata v Belgii ovládáno na několik desetiletí doktrínou nulové imigrace, přičemž fakticky byla nelegální migrace jedním ze zdrojů vzrůstajícího počtu cizinců v Belgii.
Po celou dobu této politiky, kdy bylo cílem belgického státu migraci potlačovat a jí předcházet, existovala nicméně dle § 9 belgického cizineckého zákona 15.prosince 1980 možnost požádat ministra o udělení pobytového oprávnění z mimořádných důvodů. Ačkoli přesné podmínky této permanentní regularizace nebyly zprvu jasně stanoveny anebo přinejmenším nebyly cizincům známy, donutila kritika veřejnosti a nebezpečí úřednické libovůle, stát, aby jasně formuloval kriteria, podle kterých belgické úřady regularizační žádosti posuzovaly. V letech 1997 a 1998 byly zveřejněny oběžníky, které vymezily 7 situací, v nichž se může žadatel o mimořádný pobyt nalézat:
- žadatel o azyl, jehož žádost je vyřizována příliš dlouho,
- osoby, které nemohou uposlechnout výjezdní příkaz z důvodů, které leží mimo území Belgie a které nemohou samy ovlivnit,
- osoby těžce nemocné,
- osoby, u nichž jsou dány humanitární důvody,
- oběti obchodu s lidmi,
- osoby, které navázaly trvalý vztah s belgickým občanem nebo legálně pobývajícím cizincem ( na manželství se vztahovaly jiné předpisy) a
- bosenští uprchlíci.
Počty cizinců, kteří takto získávaly každoročně pobyt, odpovídaly přibližně jednomu tisíci žádostí (jedna žádost mohla zahrnovat i více členů téže rodiny) a měly vzestupnou tendenci. Např. v roce 1999 byla úspěšnost žádostí 53%.
Po politické změně v měsíci červenci 1999 přišla nová vláda s první formulací imigrační politiky po mnoha letech a mimo další opatření ( integrace migrantů, stanovení max. délky azylového řízení, institucionální reformy) rovněž rozhodla o regularizaci nelegálních migrantů a o zesílení deportací odmítnutých nelegálních cizinců . V roce 2000 tak proběhla velká regularizace, o níž mohly žádat ty osoby, které byly na belgickém území před 1.říjnem 1999 a zároveň :
- vyvinuly trvalé sociální vazby v zemi a splňují humanitární kriteria nebo
- pobývají v Belgii jako žadatelé o azyl po dobu delší než 4 roky ( rodiny s dětmi ve školním věku jen 3 roky) nebo
- nemohou se vrátit do své země anebo
- jsou vážně nemocné.
Bylo podáno ca. 36 000 žádostí, obsahujících snad až 60 000 osob ( asi 23 000 z toho byly děti). Mezi žádostmi převládali Maročané a cizinci z Konga. Vyřizování žádostí trvalo několik let.
FRANCIE:
Ve Francii je začátek regularizací spojen s koncem období velké francouzské otevřenosti vůči imigrantům, která ovládala francouzskou migrační politiku v letech 1945 až 1974 a zastavením imigrace v letech 1973 -1974. 13.6. 1973 ministerský oběžník regularizuje 40 000 cizích pracovníků. cizinců souběžně se zákazem další ekonomické imigrace do Francie. Následujících více než 20 let francouzské historie je pak určováno snahou přistěhovalectví nepřipustit anebo alespoň minimalizovat, a to také proto, že se od snížení počtu cizinců ve Francii očekávalo zvýšení zaměstnanosti. I přes velké úsilí bojovat proti neregulérnímu pobytu cizinců ovšem docházelo k občasným jednorázovým regularizacím, které měly výlučně ekonomický charakter. 1979 bylo takto regularizováno 3 000 tureckých dělníků. Velkou regularizaci provedla nová levicová vláda 11.8.1981; regularizuje 130 000 cizinců, kteří přišli do Francie před 1.1.1981 a mají pevné zaměstnání. Jednalo se o typickou jednorázovou a regularizaci, která měla za cíl pouze legalizovat daný faktický stav za účelem integrace nelegálních pracovníků do legálního a tím i zdaňovaného systému.
O 10 let později šlo naopak o reformu fungování azylového systému a o pomoc obětem jeho nefunkčnosti ( restrukturalizace příslušného orgánu O.F.P.R.A. proběhla roku 1989). Směrnice z 23.7.1991 umožnila odmítnutým žadatelům o azyl, kteří
- podali žádost o azyl před 1.1.1989,
- čekali na rozhodnutí nejméně 3 roky a
- během té doby nejméně 2 roky byli zaměstnáni a mají i závazný příslib práce i nadále ( u osob s rodinnými vazbami stačil rok práce)
Z 50 000 žádostí, které obsahovaly celkem až 100 000 cizinců byl pobyt udělen asi 15 000.
V následujících letech zasáhl do francouzského migračního práva radikálně tzv. loi Pasqua, zákon z 24.8.1993, který kromě restrikcí při naturalizacích zrušil ustanovení cizineckých předpisů, které udílely pobyt těm, byť i nelegálním migrantům, kteří měli ve Francii rodinné příslušníky; především se jednalo o rodiče dětí, které narozením získaly francouzské občanství. Řada rodičů francouzských dětí tím pádem zůstala v ilegalitě, ovšem nebylo je z lidskoprávních důvodů možno ani vyhostit ( „ni expulsables, ni régularisables“, „irréguliers légaux“). 2 opatření z 5.5. a z 13.6.1995 regularizovaly v průběhu roku 1996 řadu rodičů francouzských občanů, kteří se narodili před 5.květnem 1995, za podmínky, že tito rodiče měli práci.
Poslední masivní francouzská regularizace proběhla následně po vydání loi Debré, 24.6.1997, který značně uvolnil francouzské cizinecké právo a který jako první nařídil regularizaci na úrovni zákonné ( až dosud se jednalo vždy o interní směrnice Ministerstva vnitra) a zavedl též regularizační proceduru permanentní. Celkem široká regularizační kriteria lze rozdělit 3 skupiny:
- cizinci s rodinnými vazbami na území Francie ( rodinní příslušníci nejen občanů, ale i legálních cizinců, pokud přišli do Francie před 24.6.1997 a pokud splňují další podmínky)
- cizinci v obtížné humanitární situaci ( nemožnost návratu, nemoc)
- cizinci, kteří pobývají již 10 let v Francii.
Zákon regularizoval přibližně 90 000 cizinců, úspěšnost žádostí byla kolem 60 %.
Zákon z 11.5.1998 přejal ustanovení o permanentní regularizaci cizinců, kteří jsou rodiče či manželé francouzských občanů, nezletilé děti vstoupivší do Francie před 10.rokem věku a cizinec, který na území pobývá, byť ilegálně, déle než 10 let .
Důvodem permanentnosti této regularizace je snaha vyhnout se politickým šokům způsobeným masovými jednorázovými regularizacemi.
Od novely zákona roku 2005 existují opět mírně změněná kriteria ( čl. 313-11 nového zákona ):
- děti a manželé franc. občanů a legálních cizinců, rodiče občanů
- nezletilý cizinec pobývající ve Francii od svých 13 let,
- každý cizinec po 10 letech faktického pobytu, ovšem bez let, ve kterých používal falešné doklady nebo změněné jméno,
- cizinec narozený ve Francii po 8 letech pobytu, pokud žádá mezi 16 a 21 rokem věku
NIZOZEMÍ:
Kromě nevelkého generálního pardonu pro ilegálně pobývající uprchlíky v roce 1964, provedlo i Nizozemí svou první regularizační kampaň v polovině sedmdesátých let. Středo-levicová vláda vyhlásila, že pobyt bude udělen tomu cizinci, který do 1.listopadu 1975 prokáže, že byl v Nizozemí již před 1.listopadem.1974 a který měl od svého vstupu „legální“ práci . Počáteční požadavek, že z tohoto zaměstnání musel být odváděny daně a sociální odvody, byl později zrušen, aby cizinci nebyli tolik závislí na svých zaměstnavatelích.
Pokud cizinec nesplňoval stanovená kriteria, mohl mu být pobyt udělen výjimečně, pokud měl za manželku (sic) Nizozemku anebo legálně pobývající cizinku anebo pokud byl invalidní v důsledku pracovního úrazu. Z 18 000 žádostí kladně vyřízeno 15 000 .
Ke druhé regularizaci došlo souběžně se zákazem udělování pracovních povolení občanům třetích zemí roku 1979. Nový zákon stanovil poměrně tvrdé podmínky, což vedlo k častému propouštění cizinců. Nátlak veřejnosti a parlamentu vedl ke schválení přechodného nařízení 2.5.1980, v němž bylo obsaženo, že cizince, který pracoval bez přerušení od 1.1.1978 do 1.11.1979 dostane pracovní povolení ( a v něm bylo obsaženo i povolení k pobytu). Podmínkou bylo placení daní a sociálních odvodů. Takto dosáhlo na pobyt asi 1 800 cizinců, především šlo o práce v domácnostech.
Od roku 1991 zavedla nová levicově- středová vláda zprvu před veřejností utajovanou praxi permanentní regularizace. Hlavními kriterii byly vazby nelegálního cizince k Nizozemí, které jsou uznány tehdy, pokud cizinec prokáže
- přítomnost v Nizozemí po dobu 6 let bezprostředně předcházející podání žádosti a
- zaměstnání během této doby, z něhož byly odváděny daně a jiné sociální odvody. („white illegals regularisation“)
Do roku 1994 popíral stát, že podle těchto kritérií regularizuje, ačkoli v té době existovalo již přes 2 000 zlegálněných cizinců. V letech 1994 a 1996 byly po žádostech ze strany veřejnosti a ze strany soudů publikovány interní oběžníky, které specifikovaly kriteria pro kandidáty. Jsou-li výše uvedená kriteria splněna, povolení bývá zpravidla udělováno. V opačném případě může být povolení k pobytu uděleno, je-li cizinec v Nizozemí dobře integrován. Regularizace ovšem neproběhne, pokud cizinec byl vyhoštěn, neposkytoval pravdivé informace, předložil padělané dokumenty anebo není beztrestný.
Ministr vnitra může udělit ze své pravomoci pobyt i v jiných „velmi výjimečných“ případech, kdy např. výše uvedená kriteria byla nesplněna. Po kritice z nekontrolovatelnosti souhlasil ministr s poradní rolí starostů 4 největších nizozemských měst ( Amsterdam, Haag, Rotterdam a Utrecht) a roku 1999 proběhla další jednoměsíční regularizace, kdy cizinci mohli své žádosti o regularizace posílat do P.O.Boxu cizinecké policie, odkud pak byla žádost poslána k posouzení integrovanosti cizince výboru starostů ( podmínkou zde byl pobyt od 1.1.1992 tedy 7 let).
Regularizace se obecně udílí pobyt z humanitárních důvodů, který je nutno každý rok obnovovat ( což se v praxi spolehlivě děje) a s nímž je možné být zaměstnán. Po 5 letech takového pobytu může získat cizinec pobyt trvalý.
S regularizací vzdáleně souvisí i tzv. „three years policy“, tedy správní praxe umožněná zákonem, dle níž se pobyt udělí každému cizinci, který na vyřízení kterékoli imigrační žádosti čeká déle než 3 roky a splňuje další podmínky (zdržuje se na nizozemském území s vědomím úřadů, nezdržuje sám své řízení aj.). Tato politika byla započata v 90. letech z motivů transparence veřejné správy. Na jednu stranu jde vlastně o permanentní regularizace, na druhou stranu ovšem nejsou ty to osoby vlastně na nizozemském území v ilegální ani v neregulérní situaci.
Pojem regularizace se naposledy používá ve velmi emotivních diskusích o osudu 26 000 žadatelů o azyl, jejichž žádost o azyl byla nebo bude zamítnuta a z nichž chce vláda část regularizovat a část odsunout během následujících 3 let. O osud těchto osob se vede ještě stále velký politický a mediální boj.
VELKÁ BRITANIE:
Ve Velké Británii rovněž existuje tradice institutů, kterými se cizincům promíjí jejich prohřešky proti pobytovým pravidlům; individuálním aktům se říká „concessions“ zatímco kolektivní regularizace jsou nazývány „amnestiemi“. Regularizace jednorázové byly vždy spojeny se změnami britského cizineckého práva.
Velká Británie je ovšem výjimka v tom, že hned první její opatření mělo charakter permanentní regularizace. V návaznosti na přistoupení k Evropské úmluvě o usazování (z 13.12.1955, ETS 019) byla zavedena roku 1969 možnost, aby každý cizinec, který i nelegálně žije ve velké Británii nejméně 10 let, požádal o regularizaci svého pobytu. Tato praxe se uplatňuje dodnes, ovšem od roku 1988 se vyžaduje dokonce 14 let faktického pobytu cizince v Británii. Naopak Labouristická vláda zkrátila roku 1999 potřebnou dobu pro rodiny s dětmi na 7 let. Třetím prvkem této permanentní regularizace je dnes i dvouletá požadovaná lhůta faktického pobytu pro manžely zákonných rezidentů ( občan či cizince). Cizinci, kteří splní jedno z těchto tří kriterií, dostanou ovšem hned trvalý pobyt ( indefinite leave to remain).
Kolektivní jednorázové regularizace proběhla jednak k 1974-1978 po přijetí Přistěhovaleckého zákona roku 1971 a týkala se příslušníků států Commonwealthu a Pakistánu., kteří pobývali na britském území mezi 9.3.1968 a 1.1.1973. Ze 2 430 žádostí bylo 1 809 úspěšných. Druhá jednorázová regularizace měla roku 1977 za cíl napravení soudních rozhodnutí, která interpretovala příliš široce pojem ilegální vstup. Z 641 žádostí uspělo 462 žádostí.
Od této doby v Británii jednorázové „masové“ regularizace neprobíhají, pouze vláda občas udělí pobyt určité jasně vymezené skupině cizinců za účelem vyřešení nějakého akutního politického problému. Nejčastěji se jedná o žadatele o azyl a mezi kriterii je jak faktický pobyt tak i určitý humanitární prvek. Naposled se tak stalo v případě 1 000 obyvatel kontroverzního cizineckého tábora v Sangatte u Calais ve Francii roku 2002.
Závěrečné poznámky k západoevropskému modelu regularizací:
Oproti státům jižní Evropy, jejichž regularizační model je v současnosti ve světě známější a používanější, můžeme v západoevropských regularizacích spatřovat tyto společné znaky:
- delší regularizační tradice, poněvadž delší doba přítomnosti cizinců na jejich území. Regularizace zde začínají nejméně o 10 či 15 let dříve než na jihu Evropy.
- menší počty regularizovaných: v západní Evropě nikde netvří regularizovaní cizinci podstatnou část cizineckého obyvatelstva, nýbrž podíl o řád menší. V případě Velké Británie to určitě může souviset i s lepší ochranou hranic díky její ostrovní poloze.
- větší diferenciaci důvodů, pro které se regularizace vyhlašují, nejde zde jen o sanaci pracovního trhu nebo o zdokumentování cizinců, nýbrž častěji se zde sledujíc cíle humanitární, respekt k rodinnému životu atd.
- silnější aplikace permanentních regularizací, přičemž někdy jsou tyto permanentní regularizace prevencí regularizací jednorázových, tedy jakýmsi výsledkem vývoje ( zejména Francie)
Polská regularizace v letech 2003 a 2004
Polsko je pravděpodobně jedinou bývalou komunistickou zemí, která se pokusila o provedení jednorázové masové regularizace jihoevropského typu. Tato akce probíhala od 1.9.2003 do 31.12.2003 a žádost mohl podat cizinec, který pobýval v Polsku nepřetržitě 6 let a má ubytování a dostatek finančních prostředků či příslib práce. Pobyt se udílel na 1 rok.
Výsledek zůstal pod očekáváním: jen 3508 cizinců se takto dalo regularizovat, přičemž zcela dominovaly 2 etnické skupiny: 46% z regularizovaných byli Arméni a 38% Vietnamci.
O rok později byl tento program znovu otevřen, ovšem jen 2 413 cizinců bylo regularizováno, opět převládali Arméni 44% a Vietnamci 41%.
V Polsku pak převládl názor, že cizinci nemají o regularizaci zájem.
Důvodem může být buď skutečnost, že nelegalita zaměstnání je v Polsku tak běžná, že z ní cizinci nemají žádné problémy, ba spíše naopak. Druhou možnou interpretací je, že Polsko je pouze tranzitní země pro vstup do západní Evropy. Stejně tak je i možné, že migrace do Polska nemá dlouhodobý charakter a že požadovaná lhůta šesti let byl příliš dlouhá.
Právní základ a procesní aspekty regularizace:
Z právního hlediska je nutné konstatovat, že ve velké většině případů nemají ti nelegální cizinci, na které je regularizační opatření namířeno, na udělení pobytu právní nárok. A to ani v tom případě, že regularizace probíhá na základě zákona a nikoli jen na základě interní směrnice policie nebo ministerstva vnitra. Obecně může být regularizace zcela neorganizovaná ( příslušný správní orgán, např. ministr vnitra, rozhoduje v rámci své pravomoci o udělování pobytu cizincům, aniž by si – byť i jen sám pro sebe – stanovil jakákoli kriteria; regularizace je pak jen jeho politický závazek), na základě interní administrativní směrnice ( které ještě může být tajná anebo veřejná; tento model je velmi častý), na základě podzákonného normativního aktu anebo na základě zákona ( některá opatření ve Španělsku, Itálii, Řecku či Belgii).
O regularizaci rozhodují obvykle ministerstva vnitra nebo jeho teritoriální zástupci – questura, prefektura atd. Někdy se ovšem hledají i jiné možnosti, neboť nutnost podávat žádost o regularizaci na policejních orgánech může odrazovat mnoho ilegálních cizinců už psychologicky ( např. ve Španělsku se naposledy podávaly žádosti na správách sociálního zabezpečení). Jiné zajímavosti týkající se rozhodujících orgánů ( Belgie, Řecko) jsou nastíněny v pasážích popisujících tyto státy.
Řízení o žádosti by mělo být principielně kontradiktorní a tedy ústní, ovšem vzhledem k velkému počtu žadatelů se toto v praxi dodržuje důsledně zřídkakdy. Ústní jednání je nařizováno spíše výjimečně ( ve Francii 1997), zejména při odvolání proti rozhodnutí prvního stupně ( Belgie, Řecko). Důkazní břemeno leží na žadateli, tedy on musí prokázat především svůj faktický pobyt na území. Výjimkou je Řecko, kde tato povinnost připadá správním úřadům: pokud nemají důkaz o tom, že cizinec odjel, má se za to, že se zdržoval na řeckém území. Jako důkazní prostředky bývají většinou přijímány jakékoli doklady úřední ale i soukromé povahy: dokumenty adresované žadateli ze škol, od úřadů, od humanitárních a jiných organizací aj. Státy většinou nekladou přílišné požadavky na formální náležitosti těchto listin.
Řízení bývá většinou zcela zdarma, pouze Francie vyžadovala v případě pozitivního vyřízení regularizace konzulární poplatek ve výši dvojnásobku obvyklé výše a obvyklé správní poplatky ( kolky) za vystavení průkazu cizince ( carte de séjour).
Pokud jde o jazyk, v němž se jednání vede, užívá se zásadně úřední jazyk daného státu. Španělsko a Řecko vydávají potřebné dokumenty ve více jazycích, Francie, Velká Britanie, Belgie a Německo umožňují cizincům mít s sebou tlumočníka, v Řecku ovšem nejsou náklady na tlumočníka vždy neseny státem. Belgie, Velká Britanie a Řecko poskytují cizincům i bezplatnou právní pomoc.
Rozhodnutí bývají vždy odůvodněny, což platí především o rozhodnutích negativních. Děje se tak zvláště proto, aby byl vyloučen zásah do rodinného života cizince. Většina států umožňuje žadatelům o regularizaci odvolat se proti zamítavému rozhodnutí, přičemž ovšem podání odvolání nemá většinou odkladný účinek.
Právním důsledkem kladného vyřízení regularizační žádosti je většinou – kromě Velké Britanie a Belgie – udělení povolení k pobytu na dobu omezenou. Tato doba se obvykle pohybuje v závislosti na účelu pobytu regularizovaného cizince od 1 do 2 let. Na prodlužování tohoto povolení se pak většinou vztahují obecné předpisy, takže pobyt většinou prodloužen být nemusí, což občas vede k tomu, že regularizovaný cizinec poté opět spadne do ilegality.
Cizinci, jejichž žádost o regularizaci byla odmítnuta, jsou samozřejmě ( stejně jako i před podáním své žádosti) povinni opustit území státu. Bruycker ovšem uvádí, že dosud nebylo zdokumentováno, že by se cizinecká policie některého státu zaměřila na odmítnuté žadatele o regularizaci více než na nelegální cizince obecně anebo že by odmítnutý žadatel o regularizaci byl ve větším nebezpečí dopadení policií než před podáním regularizační žádosti. Vzhledem k tomu, že tito cizinci jsou zaznamenáni na úřadech, hovořilo se ve Francii o „oficiálních nelegálech“. Tento výsledek má pochopitelně negativní vliv na dojem a na smysluplnost celého regularizačního opatření, a proto se po skončení regularizace ozývají silněji hlasy, aby vlády efektivněji prováděly deportaci nelegálních cizinců, ať již odmítnutých žadatelů nebo těch, co se do regularizace ani nepřihlásili. Belgická rada ministrů to vyjádřila roku 1999 slovy: není regularizace bez procedury vyhoštění. Vláda musí dopředu předpokládat, že komise určitý počet žadatelů odmítne.
Závěr:
Používání regularizací je – přinejmenším z hlediska jeho výskytu - nutno považovat za standardní metodu řešení nelegality cizinců, vyskytuje se v mnoha státech, v každém z nich má svá specifika a nic nenasvědčuje tomu, že by historie hledání nových a nových pokusů, jak regularizovat nelegální migranty, spěla ke svému konci. Spíše se naopak hovoří o tom, že by se regularizování mělo přenést do rozhodovací kompetence Evropské unie, což ovšem rovněž není aktuálně politicky na pořadu dne. Zatím si troufám jen konstatovat, že regularizace patří mezi nástroje řízení migrace tak jako další instrumenty vyskytující se v řadě, nikoli ovšem ve všech státech, např. posuzování situace na trhu práce a výjimky z tohoto požadavku, krátkodobá pracovní víza, kvóty, bodové systémy, geograficky specializovaný nábor, víza pro hledání práce či usnadněná imigrace pro určité kategorie cizinců ( studenti aj.). Pokud jde o hodnocení úspěšnosti či prospěšnosti regularizací, je nesmírně obtížné takto aktuální jev hodnotit, přesto se ale odvážím tvrdit, že toto hodnocení nemůže být jednoznačně negativní. Regularizace je velmi horký předmět diskuse po celé Evropě, a tak by se o ní mělo začít diskutovat i v České republice.
Použité prameny a literatura:
A) Zahraniční právní předpisy :
Německý zákon o pobytu cizinců z 30.6.2004 ( Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausůändern im Bundesgebiet, BGBl. I 2004, 1950) především § 25, 60, 60a zákona)
http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/aufenthg_2004/gesamt.pdf
Francouzský zákon o pobytu cizinců z roku 2005 (Code de l´entree et du sejour de etrangers et du droit d´asile, http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnCode?&commun=&code=CENTGERL.rcv
především čl. L 313 - 11
Novela francouzského zákona o pobytu cizinců z 11.května 1998 (Loi no 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, NOR: INTX9700112L) http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=INTX9700112L
Španělské prováděcí nařízení k organickému zákonu č. 4/2000 z 11.ledna o právech a svobodách cizinců a jejich sociální integraci (královský dekret č. 2393/2004), především čl. 45
http://www.mtas.es/migraciones/proceso2005/default.htm
Španělský organický zákon č. 4/2000 z 11.ledna o právech a svobodách cizinců a jejich sociální integraci, především čl. 29 a novela tohoto zákona z roku 2003
http://www.mir.es/sites/mir/derecho/lo/lo04-2000.html
B) Odborná literatura
Les régularisations de étrangers illégaux dans union européenne, Philippe de Bruycker a kolektiv, Brusel, 2000
Příspěvky do projektu EU and US approaces to the management of migration, Jan Niessen, Yongmi Schibel a Raphaële Magoni ( eds.), zpracované pro organizace Migration Policy Group, uveřejněné na stránce www.migpolgroup.com a to sice zprávy o jednotlivých zemích (Country reports), které byly sepsány jednak v roce 2003 a pak v roce 2005
Immigration as a abour Market Strategy – European and North American Perspectives, kolektiv autorů pod vedením Jan Niessen a Yongmi Schibel, zpracováno pro Migration Policy Group, 2005, dostupné na www.migpolgroup.com
Černík Jan, Kontextuální analýza klientského systému, Praha 2005
C) Internetové odkazy
Francouzská organizace GISTI, Paris, www.gisti.org
Španělské Ministerstvo práce a sociálních věcí www.mtas.es ( zde jsou přímo na titulní straně stále podrobné informace k regularizaci)
Španělské ministerstvo vnitra www.mir.es
Centre for European Policy Studies: www.ceps.be
Projekt: Migration and Irregular Work in Europe ( MIGIWE) na stránkách International Centre for Migration Policy Development www.icmpd.org,
http://www.icmpd.org/default.asp?nav=research&folderid=-1&id=506
The Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants www.picum.org
Le Forum Asile et Migrations, sdružení nevládních organizací, www.f-a-m.be
informace o současné regularizaci dlouhodobě nevyřízených žadatelů o azyl v Belgii:
http://www.cire.irisnet.be/appuis/regul/longues-procedures.html
Portugalsko – stránky Vysokého komisaře pro migraci a etnické menšiny: http://www.acime.gov.pt/
