KLIENTELISMUS A NEKTERÉ MOŽNOSTI ZAPOJENÍ NEVLÁDNÍCH NEZISKOVÝCH ORGANIZACÍ V BOJI PROTI TOMUTO FENOMÉNU
ÚVOD:
Fenomén klientelismu ( klientury či klientského systému) si netroufám v této práci blíže definovat z pozici sociologické či psychologické . Jako právník a zástupce nevládní organizace zabývající se ochranou lidských práv a práv cizinců a v souladu s kontextem vzniku této práce, kterým je boj proti klientelismu, budu tento fenomén chápat výlučně jako negativní. Je to z toho důvodu, že klientský systém v teorii a praxi odporuje ideálu rovnosti všech lidí a zásadám, na nichž stojí lidská práva, neintegruje se do českého právního řádu, nýbrž pohybuje se v mimoprávním, ba často i protiprávním a násilném prostředí a ze své podstaty stojí i proti západnímu ideálu samostatné a svobodně a aktivně se rozhodující lidské bytosti. Dalšími negativy jsou daňové úniky a ghettoizace obětí klientelismu. Tyto aspekty problematiky jsou pro účely této práce natolik dominantní, že nezmíním řadu jiných aspektů, které by mohly a měly být rozvedeny tak: klientelismus odpovídá na reálné potřeby řady lidí, klientelismus nouzově plní i mnoho zcela legitimních nebo i pozitivních funkcí jako je právní poradenství v nepřehledném systému českého imigračního práva či ochrana před násilím ze strany mafie. Klientelismus budu v této práci považovat jen za problém a za jev negativní, za jednu ze součástí utrpení mnoha cizinců, jimž je třeba snažit se pomoci a o nichž budu trochu zjednudušujícně psát jako o obětech klietury, ale i za nebezpečí pro celou českou společnost.
Toto nebezpečí plyne z toho, že klientský systém se může díky své pružnosti a levnosti šířit i do české společnosti, a tak přispívat k erozi sociálních standardů. Tato nebezpečí nejsou zcela lichá, již nyní se objevují příklady, které tomu nasvědčují. Toto nebezpečí potvrzuje nutnost vymáhat dodržování českých zákonů vůči komukoli na území ČR a odmítnout názory, že kriminalita cizinců mezi sebou navzájem se „nás“ netýká.
Stejně tak je nutno odmítnout názory, že klientský systém vlastně všem zúčastněným vyhovuje a že pokud přímo není nějak brutálně porušován trestní zákon, by stát vlastně zcela kontraproduktivně intervenoval do fungujícího a i výhodného systému. Je zajisté pravda, že mnoho pracovníků, ba většina z těch, jichž se klientský systém týká, se nechá najmout do pracovního systému dobrovolně, tedy bez přímého vnějšího donucení. Je rovněž pravdou, že mnoho těchto pracovníků dá klientským poměrům přednost před klasickým svobodným zaměstnáním, jak to odpovídá „obvyklému“ zaměstnaneckému poměru v souladu s českými právními standardy. Důvody, pro které se tak děje, mohou být pohodlnost, neznalost poměrů v hostitelské zemi, názor, že tyto struktury a poměry jsou vlastně „normální“ a tudíž i legitimní nebo i osobní vazby k příslušníkům tohoto milieu, ať se již jedná o vedoucího tohoto kolektivu nebo o jiné jeho členy. Lze mluvit o dobrovolnosti, lze hovořit o zakořeněnosti těchto struktur ve společnostech migrantů, lze říci i to, že klientelismus odpovídá a snad i vyhovuje řadě možná většině osob, které jsou jeho součástmi. Považuji ovšem za zavádějící tvrzení, že cizinci klientský systém opravdu „chtějí“ a že z toho důvodu není možné či správné usilovat o jeho potlačování.
Nevládní neziskové organizace jsou subjekty, jejichž účelem je úsilí o lidská práva. Základem dnešního právního systému je pojetí, dle kterého určitá práva jsou nezadatelná a nezcizitelná, tedy že lidská svoboda nemá „právo“ určitými právy disponovat, z čehož se většinou dovozuje, že určité „svobodné“ jednání tedy není svobodným, že svobodné jednání nemá jen náležitosti tvorby rozhodnutí, nýbrž též, že cíl tohoto jednání musí splňovat určitá kriteria, respektive, že prostor, v němž se svobodné jednání pohybuje nesmí být tak zúžen tak, aby tím svobodné jednání bylo fakticky vyloučeno. Lidská práva a určitý civilizační standard musí být hájeny proti jejich ohrožení ze všech možných stran, a tedy i v situaci, kdy jsou lidská práva odmítána ze strany obětí nedemokratických struktur, přičemž tyto struktury mohou být vnímány jako pozitivní. Ačkoli je obhajoba práv určité osoby proti „vůli“ této osoby po všech stránkách poměrně komplikovaná a do značné míry odpatetizovaná, považuji ji přesto za nutnou součást práce nevládních organizací, pokud se tyto organizace nechtějí zpronevěřit svým zásadám a přivodit si tak vážnou výtku z pouhého rebelství proti vlastním autoritám.
Výše uvedeným nemá být na druhou stranu řečeno, že bych si neuvědomoval, že i bojem proti klientelismu může být způsobeno mnohem více škody a lidského utrpení než způsobuje kllientelismus samotný, tedy že s klientelismem nelze bojovat za každou cenu a všemi myslitelnými prostředky. Umím si představit i to, že „boj proti klientelismu“ by bylo možno vést skrze pokusy integrovat tento systém do právního řádu. Toto by bylo možné zvláště v tom případě, že by prioritou byl fiskální zájem státu. Je představitelné, že by se legalizovaly provise pro zprostředkovatele práce v jakékoli výši a že by se právně formalizoval vztah mezi pracovníkem a zprostředkovatelem práce ( klientem). Je možné, že zlegalizováním systému by se značně zmírnili jeho různé vysloveně zločinné praktiky a že by se tak klienti snáze oddělili od prostředí organizovaného zločinu, jak je po tom zcela správně voláno. Současně si ovšem uvědomuji, že legalizací by se mohl klientský systém jeho aktérům prodražit, neboť by bylo nutné z provizí odvádět daně a zprostředkovatel by měl určité povinnosti vůči „svým“ pracovníkům, což by jej rovněž muselo stát spoustu peněz. Rovněž by nebylo možné integrovat do právního řádu všechny praktiky klientského systému ( např. nelze zrušit institut minimální mzdy ). Legalizací by tedy zřejmě odpadla určitá část výhod současného klientského systému bez náhrady, a proto by se asi většina struktur legalizovat nedala.
Závěrem tohoto úvodu ke konkrétním návrhům zapojení nevládního sektoru do této tématiky bych chtěl ještě uvést, že ať už se vládní či nevládní sektor rozhodne dělat cokoli, je pro samotnou možnost pojmenovávání problému nutné vytvořit slovník, kterým bude možno celý systém detailně popsat a tak i přiblížit veřejnosti. Již základní terminologický svorník platný už od dob starého Říma, vztah patron – klient, je zde nepoužitelný, neboť funkci někdejšího patrona plní vlastně ukrajinský klient, zatímco nad ním stojí ( asi většinou, ale není to definičním znakem) mafie a pod ním se nalézají pracovníci, pro něž lze užívat jen pojmy cizojazyčné.
NĚKTERÉ MOŽNÉ FUNKCE NEVLÁDNÍCH NEZISKOVÝCH ORGANIZACÍ V BOJI PROTI KLIENTELISMU:
Tématem této práce je nastínění některých možností, jak by se nevládní a neziskové organizace mohly a měli podílet na boji proti fenoménu klientelismu v České republice. Jako zástupce organizace, která se již dlouhodobě zabývá ochranou lidských práv a která se tohoto cíle snaží dosáhnut zejména formou sociálně-právního poradenství a sociální práce, informačními aktivitami, monitorováním stavu lidských práv v České republice de iure i de facto a úsilím o dosažení systémových zlepšení, vidím tyto možnosti zejména v následujících oblastech:
I. Osvětové a informační činnosti v české společnosti.
Informovanost všech složek české společnosti je základním předpokladem pro jakékoli čelení problémům spojeným s fungováním klientského systému v naší zemi. V tomto smyslu je třeba podpořit každou iniciativu, která přináší informace o klientelismu obecně, o klientelismu fungujícím v jiných zemích a zvláště o klientelismu v České republice. Mezi zdroji těchto informací by neměli chybět poznatky akademické a výsledky vědeckých výzkumů ani zkušenosti cizinců i českých občanů z praxe. Pokud bychom měli rozdělit tuto informační kampaň podle okruhu adresátů, vidím nutnost zaměřit se na tyto různé skupiny:
- veřejnost jako celek je nutno seznámit vůbec se samotnou existencí fenoménu klientelismu, s jeho praktickým fungováním a jeho důsledky pro jednotlivce i pro společnost jako celek a s nebezpečím, že se metody a styl práce klientelismu šířit i mezi českou populací díky tomu, že cizinci nabudou skrze svou „pružnější“ organizaci práce komparativní výhody nad českými občany, kteří pak budou nuceni se přizpůsobovat a rovněž vytvářet klientské struktury, aby tak mohli cizincům konkurovat na pracovním trhu. Jen povědomí celé společnosti o fenoménu klientelismu může dát potřebnou politickou podporu potřebným opatřením a umožnit českému obyvatelstvu nepodporovat klientský systém tím, že využívá jeho práci. Důležité je rovněž naladění citlivější části českého obyvatelstva k tomu, aby v případě přímého setkání se s oběťmi klientelismu byla připravena natáhnout pomocnou ruku.
- na odbornou veřejnost musí být nasměrovány detailnější a specifičtější informační kampaně, a to zejména na pracovníky státní správy, kteří se s migranty setkávají anebo kteří mají na starost státní správu v oblasti hospodářství, na politiky, na novináře, pracovníky a na studenty vědeckých oborů zabývajících se migrací a na jiné osoby, jejichž postoj k fenoménu klientelismu a jejich připravenost na setkání s klientelismem jsou důležité. Specifický důraz by měl být kladen na odbory, pro které by se klientelismus měl stát jedním z hlavních témat.
- zaměstnavatelé jsou těmi osobami, na nichž klientský systém stojí, neboť oni jej využívají a od nich pochází finanční prostředky, kvůli kterým jak migranti tak i jejich „klienti“ do klientského systému vstupují. Bylo by třeba, aby určité firmy v důsledku senzibilizování veřejnosti pro toto téma byly ochotny např. uplatňovat ve své reklamě a sebeprezentaci, že ony klientský systém pro své fungování nevyužívají. Tato součást public relations by se mohla zakládat na stejných náladách ve společnosti a mohla by působit obdobně, jako se již dnes určité firmy prezentují jako např. ekologicky zodpovědné a jistá část zákazníků je proto upřednostňuje. Stejným způsobem by mohly některé subjekty stavět svou image na tom, že odmítají využívat „otrockou“ práci, že např. jejich brigádníci berou minimálně určitou částku za hodinu práce, že u nich má každý cizinec např. určitý konkrétní standard ohledně bezpečnosti práce atd. Toto by mohlo být zajímavé zejména pro podniky, na něž se přímo obrací spotřebitelé ( např. obchodní řetězce, dodavatelé pohonných hmot) anebo jejichž obchodní značky musí soutěžit s konkurenčními značkami spotřebitelských mas ( ne tedy např. stavební firmy, jejichž zákazníci jsou pouze malou skupinou, ani podniky v oblasti zemědělské či lesnické prvovýroby, dopravci aj.).
Dále je nutné informovat firmy o morální problematičnosti klientelismu, o možnostech najímání zahraničních zaměstnanců přímo, o možných právních důsledcích vykořisťování aj.
- cizince ( a jiné zranitelné skupiny: české důchodce) je třeba o klientelismu informovat jak na území České republiky tak i v cizině ( především Ukrajina, Moldávie, Bělorusko) a to na obdobné bázi, jako je kampaň proti obchodu s lidmi, s nímž ostatně klientelismus do určité míry souvisí. Informace odrazující cizince od vstupu od klientského systému by ovšem měla být doplněna navíc informací o jiných cestách za prací v ČR
II. Právní poradenství ( popř. sociálně-právní poradenství)
Další klíčovou oblastí činnosti neziskového sektoru je poskytování sociálně-právní pomoci těm, kdo ji potřebuje a nemůže si ji dovolit a / nebo u něhož existuje obecný zájem na tom, aby mu bylo pomoženo. Toto platí zajisté i pro účastníky a oběti klientského systému, jimiž mohou být vykořisťovaní cizinci, vykořisťovaní čeští občané, osoby, které nemohou najít zaměstnání, neboť nejsou součástí klientských struktur, podnikatelé, kteří utrpěli ztrátu v důsledku toho, že jejich konkurenční podnikatelé využívají služeb klientských struktur a osoby, které se stanou obětí nebo se setkají s kriminalitou, která klientské struktury doprovází. Konkrétně by právní pomoc měla zahrnovat právní poradenství a jinou právní pomoc ve věcech:
- pobytových ( tedy pomoc při získávání povolení k pobytu, a to až po získání trvalého pobytu), které jsou pro cizince základním předpokladem legality na území České republiky. Legální pobyt cizince na území je nezbytným předpokladem pro to, aby cizinec vůbec mohl využívat prostředky právního státu a aby nebyl už ze své podstaty odkázán na jiné mimostátní a mimoprávní metody řešení konfliktů a zabezpečování svých potřeb,
- diskriminace; ať již jsou oběťmi diskriminace cizinci anebo jsou-li znevýhodňování čeští občané vůči cizincům ( mnoho českých důchodců, kteří pracují pod strukturami obdobnými klientelismu jsou ve skutečnosti k tomuto donuceni diskriminací z důvodu svého věku, díky které se jim nepodařilo sehnat zaměstnání běžnou cestou ; stejně tak i inzeráty typu: hledám ruskojazyčnou uklízečku budou z větší části rovněž diskriminační – pokud se nejedná o pomoc v ruských domácnostech, kde paní domu nezná český jazyk). Případy diskriminace lze řešit jednak soudní cestou; pro obě strany bývá ovšem výhodnější cesta domluvy, např. mediace.
- majetkových nároků pracovníků vůči jejích zaměstnavatelům nebo zprostředkovatelům práce anebo odběratelům anebo i vůči státu. Budou-li se samy oběti mít možnost hájit a budou-li mít k tomu odvahu, představovalo by to – za předpokladu neselhání soudů – metodu boje proti klientelismu, která nepodléhá korupci či politické únavě, jako veřejnoprávní metody kontroly a represe, a která je proto velmi slibná. Tuto aktivitu obětí klientelismu je ovšem zatím nutno podpořit ze strany státu jakožto veřejný zájem, neboť překážky uplatnění práv např. na vrácení bezdůvodného obohacení, na zajištění práv vyplývajících ze zákoníku práce, na proplacení dovolené, na náhradu škody způsobenou pracovním úrazem aj. jsou zatím velmi velké ( strach obětí, neznalost práva, absence povolení k pobytu na území ČR, nedostupnost právní pomoci či rady, důkazní obtíže, nedůvěra k soudům a jiným státním orgánům, absence použitelné judikatury aj). Pokusy o např. mediační řešení konfliktů by i zde měly mít své důležité místo.
Ve vztahu ke státu je zásadní, aby stát respektoval, že pracovní poměr ve smyslu soukromoprávním a ve smyslu zákona o veřejném zdravotním pojištění a sociálního pojištění vzniká ne administrativním povolením úřadu práce či ohlášením příslušným úřadům, ale soukromoprávní dohodou ( i ústní) ve smyslu zákoníku práce o druhu práce, místě práce a dni nástupu do práce. Stát by tedy měl vymáhat od zaměstnavatelů cizinců načerno anebo zaměstnavatelů osob ve Švarc-systému plnění jejich veřejnoprávních ( ale někdy i soukromoprávních) povinností bez ohledu na to, že jeho uzavřením zaměstnavatel porušil zákon jiný. Ilegalita by neměla být v neprospěch zaměstnance, ale hlavně v neprospěch zaměstnavatele, na tom nic nemění, že i cizinec např. porušil své pobytové povinnosti a že bude dle práva za to penalizován.
- hledání právní a jiné pomoci a zastání na straně státu: seznamovat cizince s možností využívat služby příslušných státních orgánů, dávat podněty na kontrolní orgány.
- souvisejících s pobytem ( i nelegálním) na území ČR: školství pro děti, sociální dávky, zdravotní péče, realizace politických práv aj.
III. součinnost nevládních neziskových organizací při hledání optimalizačních možností fungování státní správy v oblasti kontroly služeb zaměstnanosti – pohled zvnějšku
Při boji s klientským systémem záleží tak jako u všech ostatních nově se vynořivších úkolů velmi mnoho na fungování státní správy ( a ostatních subjektů veřejné správy: obce, obce profesní samospráva aj.), respektive na optimálním vyladění spolupráce jednotlivých orgánů a složek státní správy, které se na plnění daného úkolu podílí a které často spadají pod zcela jiná ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy. Při boji s klientským systémem má toto hladké propojení státní správy dvě složky, na které bych zde chtěl zvláště upozornit. Jedná se jednak o vhodné vymezení kompetencí mezi jednotlivými výše uvedenými útvary uvnitř státní správy a zadruhé o informovanosti pracovníků těchto jednotlivých úseků o těchto kompetencích tak, aby na sebe tyto jednotlivé úseky státní správy mohli vzájemně odkazovat.
Ačkoli si uvědomuji, že termín klientelismus a boj proti němu není ještě definován, nemění to nic na skutečnosti, že tento společensky škodlivý a nebezpečný fenomén se již mnoho let v České republice vyskytuje a že tedy státní orgány by proti němu měly již ze své úřední povinnosti zasahovat. Podíváme-li se ovšem na to, který úřad přesně by to měl být, nalezneme řadu orgánů, kterých se tato problematika přímo dotýká. Jedná se minimálně o:
- Ministerstvo práce a sociálních věcí a úřady v jeho gesci ( Úřady práce, ale též Správy sociálního zabezpečení)
- Ministerstvo vnitra a pod jeho působností Policie ČR, a to zejména Ředitelství cizinecké a pohraniční policie,
- Ministerstvo financí a Generální ředitelství cel, dále Finanční ředitelství a úřady
- Ministerstvo průmyslu a obchodu a pod ním živnostenské úřady.
- Bezpečnostní informační služba.
Tyto orgány spolu komunikují např. v rámci Mezirezortního orgánu pro potírání nelegálního zaměstnávání cizinců v ČR, ovšem tuto spolupráci je nutno nadále prohlubovat, kompetenčně upravovat ( např. celní úřady, které jsou kontrolách velmi aktivní, tak nemají pravomoci při kontrolách občanů ČR nebo euroobčanů).
Pravomoci v souvisejících oborech ovšem mají i inspektoráty bezpečnosti práce a Český úřad bezpečnosti práce, které dosud zapojeny nejsou. Důležitou funkci mají plnit i Krajské soudy, které vedou obchodní rejstřík. Nelze opominout ani zdravotní pojišťovny
Určité řešení této velké kompetenční roztříštěnosti by mohl přinést nový zákon o inspekci práce, ovšem toto se bude týkat jen úřadů práce a snad nově zřízených krajských inspektorátů práce.
Řešení druhého problému, totiž informovanosti pracovníků výše uvedených orgánů o platném právu, o kompetencích jiných úřadů a o praktické možnosti a využitelnosti spolupráce s těmito jinými orgány v rámci své každodenní práce, již rozhodně nebude dosaženo legislativní změnou. Přitom mnoho cizinců si opakovaně stěžuje, že jim jsou ze strany různých orgánů poskytovány rozdílné a někdy i protichůdné informace, což považují někdy za ještě horší překážky pro svůj život v České republice než přísnost zákona.
Situace v obou výše uvedených oblastech je komplikována i dalšími faktory, kterými je například velké množství interních směrnic ( někdy utajovaných), kterými je ten který úřad vázán a s kterým se nemohou pracovníci státní správy z jiných úřadů seznámit, nepružná většinou stále výhradně písemná komunikace
Jako neobejitelná součást řešení se nabízí vypracování komplexního přehledu dosavadního stavu jak po stránce právní, tak i po stránce faktického fungování a navržení komplexního řešení ze strany subjektu stojícího mimo státní správu a nezatíženého zkušeností s každodenní prací těchto úřadů. Tento pohled zvnějšku ( snad nový a proto všímavý a originální) by mohl být proveden nebo alespoň spolu-realizován též některou nevládní neziskovou organizací, která stojí zcela mimo organismus státní moci a která má na druhou stranu s fungováním řady výše zmíněných státních institucí určité zkušenosti, takže by proces naprostého seznamování se s realitou státní správy a jejích kompetencí odpadl.
IV. Součinnost neziskového sektoru při hledání a prosazování legislativních řešení
Součástí monitoringu legislativního vývoje České republiky je též navrhování změn zákonů a jiných systémových opatření. Z tohoto důvodu pracují v řadě nevládních neziskových organizací právníci, kteří mají jak z praxe tak i ze svých studií teoretického rázu velké zkušenosti s prací s legislativními texty a řadu podnětných idejí ohledně novelizací. Z tohoto důvodu by bylo velmi vhodné, aby se státním úřadům, které jsou pověřeny přípravou nějakého zákona, obecně dařilo spolupracovat při přípravě těchto zákonů s nevládním sektorem a dalšími subjekty občanské společnosti, aby tak nedocházelo k první výměně právních názorů až během projednávání v Parlamentu.
Pokud jde konkrétně o klientský systém, mohou být - jak již bylo uvedeno výše – použity různé právní a legislativní prostředky boji proti němu, přičemž většina z nich se vzájemně nevylučuje a lze je tedy kombinovat. V současnosti si umím představit zejména tyto metody:
a) represivní přístup, který by měl být zaměřen na lepší vymáhání stávajících zákonů, popř. na zpřísňování sankcí proti zaměstnavatelům a zprostředkovatelům, tedy proti organizátorům a beneficiantům klientelismu. Sankce proti cizincům-pracovníkům samotným jsou již v praxi až příliš přísné, fungují lépe a citelněji než sankce proti zaměstnavatelům a jsou zřejmě překážkou spolupráce obětí klientského systému s policií, takže jejich eventuální další zpřísňování je třeba naprosto odmítnout.
I při hledání dalších represivních opatření proti organizátorům a beneficiantům klientelismu si je třeba uvědomit, že represe má svou omezenou funkci a účinek a že jejím stupňováním nemusí nutně dojít k větší vymahatelnosti práva, ale jen k nepřiměřenému exemplárnímu postižení některých jednotlivců a k šíření strachu. Již za současného stavu by bylo možno využívat daleko více sankce obsažené v zákoně o zaměstnanosti ( § 139 a 140 ), dále penále a jiné sankce obsažené v zákonech o dani z příjmu, o pojistném na veřejné zdravotní pojištění a o pojistném na sociální zabezpečení, nakonec i tresty za trestné činy dle § 147 a 148 trestního zákona ( neodvedení a zkrácení daně či pojistného) .
SANKCE ZA NELEGÁLNÍ ZAMĚSTNÁVÁNÍ
I tak je zajisté možné uvažovat o kriminalizaci nelegálního zaměstnávání cizinců, jak to ostatně dělá vládní návrh nového trestního zákoníku v § 318 a jak to začíná požadovat i Evropská unie anebo i o kriminalizaci agentur práce a jiných zprostředkovatelů, které ve větším rozsahu neoprávněně vybírají od fyzických osob,kterým práci zprostředkovaly, úplatu.
Větší význam by ovšem mělo rozšířit působnost tohoto zákazu přijímání úhrady od zaměstnanců (§ 58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti) i na zprostředkovávání práce pro osoby samostatně výdělečně činné, které budou zprostředkovanou práci vykonávat v rámci tzv. Švarc-systému, což je zřejmě nejběžnější (proti-)právní forma, ve které se klientský systém v České republice realizuje. Tento zákaz by ovšem neměl být trestní.
Velice důležité by bylo i to, aby státní postih ( ne trestněprávní) mohl v odůvodněných případech dopadnout i na ty osoby, které klientských struktur přímo těží, pro které vykořisťovaní dělníci pracují a tyto osoby to věcí, např. stavební firmy, které mají smlouvu se subdodavatelem, u něhož pracují (např. nelegálně nebo jako osoba samostatně výdělečně činná v rámci tzv. Švarc-systému) cizinci, kteří tak s osobou, pro niž „doopravdy pracují“ nemají žádný právní vztah. Šlo by tedy o zakotvení – v určitých odůvodněných případech pouze – povinnosti zkoumat, zda můj smluvní partner a zhotovitel díla nevyužívá nelegální pracovní sílu.
ZTÍŽENÍ FUNGOVÁNÍ KLIENTSKÉHO SYSTÉMU Z HLEDISKA PROCESNÍHO
V zájmu toho, aby klienti nemohli zabezpečovat pro své dělníky všechny úřední a i pobytové záležitosti, jak je to dnes někdy součást komplexního servisu, lze se zamyslet i nad tím, zda by nebylo možno zpřísnit v odůvodněných případech možnost zastupovat cizince při řízení o získání či prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu a v dalších souvisejících řízeních, existuje-li podezření, že zástupce cizince se podílí na ekonomickém vykořisťování nebo na jiném faktickém ovládání tohoto cizince.
PROKAZOVÁNÍ PROSTŘEDKŮ K POBYTU JAKO MOŽNOST BOJE PROTI KLIENTELISMU
Systém prokazování prostředků k pobytu v řízení o udělení či prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu by se měl změnit tak, aby místo mechanického prokazování částek finanční hotovosti byl cizinec, který není zaměstnancem, povinen předložit informace o svých příjmech ( a v odůvodněných případech i o zdrojích těchto příjmů) a o své schopnosti hradit náklady na svou obživu a na obživu své rodiny.
Jako další nástroj kontroly, zda cizinec neodvádí z vykázaných plateb provize klientovi by mohlo sloužit zavedení povinnosti provádět platby mezd pouze formou bankovního převodu. Takové to opatření by navíc i do značné míry motivovalo banky k tomu, aby zanechaly diskriminace cizinců v přístupu ke svým službám a naopak se na cizince pozitivně zaměřily.
b) posílení právního postavení cizinců by mělo spočívat hlavně v odstranění právních poměrů, které dostávají nebo udržují cizince v závislosti na určitých osobách, a to zejména těch, kteří cizince zaměstnávají anebo kteří cizinci zajišťují bydlení či místo podnikání anebo jen adresy za těmito účely. Ve vztahu k zaměstnavateli by bylo zapotřebí udělat následující legislativní změny:
- platnost povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání by neměla končit ve stejný den, jako skončil účel pobytu, tedy zaměstnávání, nýbrž určitou dobu poté, např. 30 dne poté ,
- v případě podezření z šikanozního rozvázání pracovního poměru v rámci klientského systému ( ať už výpovědí či okamžitým zrušením pracovního poměru) by mělo být možno udělovat zvláštní vízum za účelem strpění, popř. jej považovat v souladu s budoucím § 33 odst. 1 písm. c) cizineckého zákona za svědka v trestním řízení ohledně trestného činu obchodování s lidmi dle § 232a trestního zákona,
- vzít v potaz i pro účely cizineckého zákona, že ne každé rozvázání pracovního poměru je z hlediska zákoníku práce platné . Účel pobytu by tedy měl trvat i nadále. Jedním řešením by bylo uložit úřadům práce poskytovat cizincům v těchto otázkách poradenství a pomoc a umožnit jim vydat pro účely pobytové stanovisko či potvrzení, že účel pobytu nekončí popřípadě že o jeho skončení musí rozhodnout soud. Trvání účelu pobytu by mohlo být podmíněno tím, že cizinec v určité lhůtě podnikne některé právní kroky k dovolání se svého práva.
Ve vztahu k ubytovateli cizinců vidím jako potřebné tyto změny:
- oddělit faktické bydlení od hlášené adresy, tj. nemělo by být přestupkem proti pobytovému režimu, bydlí-li cizinec fakticky jinde, než je hlášen, zvláště pokud věc např. ohlásil policii atd. Strach většiny české populace z přihlašování jak cizinců tak jiných občanů způsobuje, že mnoho osob musí být hlášeno jinde než fakticky bydlí. Pokud může být cizinci v důsledku ztráty zajištění ubytování zrušen pobyt,
- vyžadovat od ubytovatelů zdůvodnění, proč chtějí cizince odhlásit, a to vždy, zvláště tehdy je-li podezření na šikanozní odhlášení cizince.V opačném případě odhlášení neprovést, jak je tomu v § 12 zákona č. 133/2000 Sb. o evidenci občanů
- vázat veřejnoprávní důsledky odhlášení na určitou lhůtu,
- umožnit – a to jak občanům tak i cizincům – přihlášení i v objektech, které nejsou zkolaudovány pro bydlení.
Další urgentní novelizační potřebu představuje zákon o sdružování občanů. Aplikační praxe Ministerstva vnitra při zakládání občanských sdruženích byla vždy protiústavní a dle mého názoru i protizákonná. Ve vztahu ke klientelismu má význam to, že samotní cizinci si nemohou založit odborové sdružení, což jednak opět porušuje ty nejzákladnější práva garantované i cizincům řadou mezinárodních smluv ( např. Mezinárodní organizace práce), ale může i praxi citelně oslabovat institucionální zajištění boje cizinců za svá pracovněprávní práva vůči svým zaměstnavatelům. Odborové sdružování přitom tvoří vedle veřejnoprávních a represivních metod a soukromoprávních postupů další z pilířů boje proti klientelismu. Podobnou roli mohou hrát i občanská sdružení, a to v případě cizinců, kteří nejsou zaměstnanci. Novela zákona o sdružování občanů, popř. změna aplikační praxe tedy představuje jednu z priorit.
Vzhledem k příliš restriktivní praxi Cizinecké policie při udělování víza za účelem strpění (v současnosti § 32 odst. 2 a 33 cizineckého zákona) navrhuji zavést přezkoumatelnost rozhodnutí o udělení tohoto víza, a to jak správní tak i soudní. Odkladný účinek by mohl být správním orgánem vyloučen, aby se tak zabránilo zneužívání tohoto institutu. Vízum za účelem strpění by mohlo hrát podobnou roli, jako žádost o trvalý pobyt z humanitárních důvodů, kde se také v prvním stupni takřka nevydávají pozitivní rozhodnutí a až v druhém stupni existují rozhodnutí, kterými stát řeší tíživou situaci řady cizinců. Pro klientský systém má význam to, že naprostá nefunkčnost institutu strpění – kromě překážky vycestování, o níž se ovšem nerozhoduje na okresních služebnách, - vhání do ilegality i ty cizince, kteří by vzhledem ke své situaci a vzhledem k celospolečenskému zájmu na boji s klientelismem by strpění každopádně dostat měli. Kontrola ze strany Ministerstva a kontrola soudní může napomoci, aby institut strpění začal plnit svůj účel.
c) posílení právního postavení nelegálních cizinců:
Za současného stavu schopnosti evropských států kontrolovat své hranice a kontrolovat pobyt cizinců uvnitř svých hranic ( schopnosti technické a možnosti personální, omezení dané lidskými právy, politická vůle, problémy s výkonem deportací atd.) lze mít za jisté, že nelegální migranti budou ve velkých počtech pobývat i v České republice po mnoho dalších let a že tedy budou představovat určitou skupinu obyvatelstva České republiky. Za tohoto stavu je dle mého názoru třeba zajistit, aby i nelegální migranti žili v české společnosti i při své ilegalitě ( díky níž mohou být kdykoli vyhoštěni a/nebo deportováni) co nejnormálnější a nejplnohodnotnější život. Není v zájmu společnosti, aby ve společnosti existovala byt i malá skupina ostrakizovaných zcela izolovaných páriů, kteří jsou vyloučeni z naprosto jakéhokoli kontaktu s veřejnou mocí a kteří se nemohou žádných svých práv dovolat.
Z těchto důvodů považuji následující opatření za potřebná:
- nepřipustit kriminalizaci osob, které poskytují nelegálním cizincům humanitární pomoc, právní pomoc anebo sociálněprávní poradenství při jejich nelegálním pobytu . Plánovaný nový trestný čin je jednak nepřesně opsaným ustanovením evropské směrnice a pak ( bez potřebného rozpracování) zcela gumovým paragrafem, který by v souvislosti s opuštěním materiálního pojetí trestného činu mohl napáchat mnoho problémů osobám, jejichž kriminalizace zcela určitě není v zájmu ani tohoto nejrepresivnějšího přístupu vůči migrantům. Kriminalizovat nelze ovšem ani ty, kdo s nelegálními cizinci vstoupí – za úplatu pochopitelně - do běžných obchodních a jiných transakcí ( ubytovatelé, dopravci, prodavači) a přitom vědí, že cizinec je na území ilegálně, kromě případů, kdy je tyto osoby zneužívají nelegality cizince k vlastnímu nepřiměřenému obohacení anebo kdy se jedná o organizátory nelegální migrace popř. nelegálního pobytu.
- umožnit nelegálním migrantům efektivní přístup k sociálním právům a to zejména k a) školství ( právo na školní docházku nesmí být vázáno na legální pobyt, škola by měla mít zákaz hlásit nelegálnost pobytu dítěte nebo jeho rodičů, pokud k tomu nebudou existovat další důvody),
b) zdravotnímu pojištění ( ani zdravotní pojišťovny ani lékaři – jako součást své etiky - by neměli smět hlásit nelegalitu pobytu svých pacientů a klientů, pokud k tomu nebudou existovat další důvody)
c) dávkám státní sociální podpory ( sociální odbory by rovněž měly mít povinnost neodrazovat cizince od toho, aby se na ně tito mohli obrátit s žádostí o pomoc, tím, že by se tito cizinci museli obávat udání na cizinecké policii.
Kromě humanitárních aspektů, o nichž jsem psal, by mělo být i nelegálním cizincům zajištěn v praxi přístup k soudům, aniž by se cizinec musel opět obávat udání na policii.
Zda by mohlo být v českých podmínkách možné i vystupování nelegálních cizinců i před dalšími státními úřady (platit daně , platit si sociální pojištění, obracet se na komunální úřady atd.) je zatím obtížné posoudit.
- připravit a realizovat některá z možných regularizačních opatření, a to zejména zavedení možnosti beztrestného vycestování z území ( cizinec by např. mohl mít povinnost písemně oznámit předem na policii, kdy se tam dostaví a následně by dostal výjezdní příkaz, přičemž by při eventuální následně žádosti o vízum nebyl znevýhodněn, ba by dokonce mohl být na základě svého dlouhého pobytu i zvýhodněn) a dále jiných možných regularizačních opatření permanentního nebo jednorázového charakteru, kterými by Česká republika regularizovala alespoň ty nelegální cizince, u nichž vedle dlouhého předchozího faktického pobytu jsou dány i důvody humanitární. Možnost a účelnost provedení masové jednorázové regularizace pracovní migrace jihoevropského typu v českých podmínkách je nutno dále studovat, nicméně fobie, kterou tento pojem někdy vyvolává, se mi zdá být v celoevropském kontextu nepřiměřená.
d) vymáhání některých veřejnoprávních povinností a všech soukromoprávních povinností zaměstnavatelů i u ilegálního zaměstnávání:
V zájmu boje proti klientelismu by měl stát jednoznačně stanovit ( ať již se tak stane zákonem nebo judikaturou), že nelegální pracovněprávní vztah je v rovině soukromého práva platný a že je platný i pro oblast zdravotního a sociálního pojištění. Po nelegálních zaměstnavatelích by se tedy mělo vymáhat ( kromě pokuty) i pojistné na sociální zabezpečení, pojistné na veřejné zdravotní pojištění a daní.
Naopak i nelegálním cizincům by i stát mohl poskytovat pomoc přitom, když se budou domáhat svých soukromoprávních nároků vůči zaměstnavatelům ( mzda, odškodnění za pracovní úraz, vystavení zápočtových listů, proplacení dovolené aj.)
e) otevírání nových a dostupnějších kanálů pro migrací:
Boj proti klientskému systému musí být doprovozen zavedením snazších pracovních možností v ČR, a to např. pokud jde o krátkodobou či sezónní práci v České republice.
Z právního hlediska lze rozlišovat mechanismy zakládající se na mezinárodních smlouvách ( hovoří se někdy o Portugalsko-ukrajinské smlouvě o dočasné migrace občanů Ukrajiny za účelem práce v Portugalské republice), pak mechanismy zakládající se na vnitrostátním právu a nakonec schémata dané evropským právem.
Mezi možnostmi, o nichž je možné diskutovat, jsou
- ustanovení návrhu směrnice o vstupu a pobytu příslušníků třetích států za účelem placeného zaměstnání a samostatné výdělečné činnosti COM (2001) 386 final, který obsahuje vcelku pružný a přitom transparentní mechanismus náboru zahraničních pracovníků a zavádí specifika i pro sezónní práci ( až na 6 měsíců v kalendářním roce). Určité prvky tohoto mechanismu by určitě stálo za to vnést do českého migračního práva.
