Autor: Mgr. Marek Čechovský, advokát
Předmětem (a cílem) předkládaného článku je polemika s interpretací § 122 odst. 5, respektive 6 zákona č. 326/1999 Sb. o pobytu cizinců na území ČR (dále jen zákona č. 326/1999 Sb.) v aplikační praxi kompetentních správních orgánů (Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, respektive odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR), tedy polemika s postupem správních orgánů v řízení o žádosti o vydání tzv. nového rozhodnutí, kterým je rušena platnost správního vyhoštění u cizinců – rodinných příslušníků občana Evropské unie (nejčastěji se v námi prezentovaném případě jedná o otce/matku občana ČR, případně manžela/manželku občanky/občana České republiky), kteří pobývají na území ČR. Naznačený interpretační či aplikační problém není rozhodně banální, neboť v případě zrušení platnosti správního vyhoštění má následně cizinec - rodinný příslušník občana EU s velkou pravděpodobností možnost získat povolení k trvalému pobytu a tedy pobývat v ČR spolu se svými blízkými v režimu v podstatě téměř identickém jako mají občané ČR. Naopak, v případě zamítnutí žádosti dle §122 odst. 5 respektive 6 zákona č. 326/1999 Sb. jsou cizinci nuceni vycestovat mimo území ČR, následně případně opětovně žádat o prominutí platnosti zbývající doby správního vyhoštění (či vyčkat uplynutí celé doby platnosti správního vyhoštění) a teprve následně žádat o tzv. dlouhodobý či trvalý pobyt za účelem sloučení rodiny na zastupitelském úřadu ČR, což je záležitost nejen velmi zdlouhavá, ale taktéž značně netransparentní a bez jakékoliv relevantní faktické záruky návratu do České republiky, kde žijí jejich nejbližší příbuzní.
Dle dikce §122 odst. 5 zákona č. 326/1999 Sb. může policie na žádost cizince vydat nové rozhodnutí, kterým zruší platnost rozhodnutí o správním vyhoštění, jestliže pominuly důvody jeho vydání a uplynula polovina doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území. Dle odstavce 6 identického paragrafu policie může na žádost občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka vydat nové rozhodnutí, kterým zruší platnost rozhodnutí o správním vyhoštění, jestliže pominuly důvody jeho vydání a uplynula polovina nebo alespoň 3 roky z doby, po kterou nelze občanu Evropské unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území. Z jednoduché komparace výše uvedených odstavců § 122 zákona č. 326/1999 Sb. vyplývá, že postavení „běžných“ cizinců a cizinců – rodinných příslušníků občanů Evropské unie je v kontextu žádostí o vydání nového správního rozhodnutí ve věci zrušení platnosti správního vyhoštění v podstatě identické, přestože jejich postavení a vazba na Českou republiku je pochopitelně diametrálně odlišná. (Jedinou výhodou cizinců – rodinných příslušníků občanů Evropské unie je alternativa zrušení platnosti správního vyhoštění již po třech letech platnosti správního vyhoštění v případě, že bylo uloženo správní vyhoštění na dobu více než šesti let a nikoliv až po uplynutí poloviny délky správního vyhoštění jako tomu je u ostatních cizinců. Ovšem vzhledem k tomu, že sankce ve výši sedmi a více let správního vyhoštění je ukládána z hlediska celkového množství jen v marginálním počtu případů, nelze hovořit o skutečně relevantní výhodě cizinců - rodinných příslušníků občanů Evropské unie).
Žadatelé o zrušení platnosti správního vyhoštění dle §122 odst. 6 jsou tedy osoby, kterým byla z různých zákonem č.326/1999 Sb. předvídaných důvodů (nejčastěji z důvodu pobytu na území ČR bez platného víza a cestovního dokladu nebo z důvodu vstupu na území ČR v úkrytu nebo mimo hraniční přechod – blíže viz § 119 zákona č.326/1999 Sb.) uložena sankce ve formě správního vyhoštění (statisticky nejčastěji je ukládáno správní vyhoštění v rozmezí dvou až pěti let). Převážná většina z těchto cizinců po uložení sankce správního vyhoštění legalizovala svůj pobyt na území ČR prostřednictvím žádosti o azyl a z České republiky tedy nevycestovala. Naopak, často se poté jejich vazby na Českou republiku ještě výrazně zintenzívnily, neboť se stali rodinnými příslušníky občana České republiky vzhledem ke sňatku či narození potomka.
Žadatel tedy většinou odůvodňuje svoji žádost (ať již explicitně prostřednictvím písemného návrhu či implicitně) tím, že od doby platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění udržuje svůj pobyt na území České republiky v souladu s platnou právní úpravou, hodlá na území České republiky v souladu s platnou právní úpravou žít i nadále, je držitelem platného cestovního dokladu a rovněž platného víza (většinou víza na strpění z důvodu řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí soudu o neudělení azylu) a již uplynula polovina platnosti uloženého správního vyhoštění. Primárním argumentem je samozřejmě manželský či rodičovský vztah k občanovi ČR. V této souvislosti také žadatelé často poukazují na čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, respektive článek 9 a 10 Úmluvy o právech dítěte, kterými je Česká republika vzhledem k jejich ratifikaci Parlamentem ČR vázána, a které akcentují právo na společný rodinný život tzv. nukleární rodiny (rodičů a dětí). Jinými slovy argumentují tím, že pominuly tedy důvody správního vyhoštění a zároveň uplynula polovina doby platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění tak jak je vyžadováno v §122 odst.6 zákona.č.326/1999 Sb.
Žádost účastníka řízení o vydání tzv. nového rozhodnutí je často (nikoliv však vždy – blíže viz níže) zamítnuta správním orgánem (Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie) s odůvodněním, že nebyl splněn účel přijatého opatření, kterým je ukončení pobytu účastníka řízení na území České republiky, respektive jelikož dosud nepominuly důvody vydání rozhodnutí o správním vyhoštění, konkrétně, že žadatel dosud nevycestoval z území ČR. Odvolací orgán, v daném případě Odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra, se s právním stanoviskem správního orgánu prvého stupně většinou ztotožňuje a případné odvolání účastníka řízení taktéž zamítá.
Takovýmto rozhodnutím lze především vytknout porušení § 68 odst. 3 z. č. 500/2004 Sb., neboť kompetentní správní orgány chybně zaměňují důvody vydání rozhodnutí o správním vyhoštění a účel rozhodnutí o správním vyhoštění. Správní vyhoštění bylo cizinci uloženo, jak je již výše naznačeno, v převážné většině případů z toho důvodu, že na území České republiky pobýval bez platného cestovního dokladu a platného víza (případně za důvodu vstupu na území ČR v úkrytu nebo mimo hraniční přechod). V průběhu řízení o žádosti cizince o zrušení platnosti správního rozhodnutí je však prokázáno, že žadatel disponuje jak platným cestovním dokladem, tak platným vízem (stejně tak jako, že ani jiným způsobem neporušuje zákon č.326/1999 Sb.).
Dle tvrzení správního orgánu je účelem správního vyhoštění ukončení neoprávněného pobytu na území a vycestování cizince. S tímto lze souhlasit, ovšem nelze účel správního vyhoštění zaměňovat s důvodem pro vydání správního vyhoštění, kdy tímto důvodem je skutečnost, že se účastník řízení zdržoval na území ČR bez cestovního dokladu a neoprávněného vstupu ČR. Jedině tato skutečnost byla důvodem pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění a vzhledem k faktu, že žadatel v době podání žádosti o zrušení platnosti správního vyhoštění, respektive již od doby vydání rozhodnutí o správním vyhoštění pobývá na území na základě platného víza a cestovního dokladu, tedy oprávněně (a ani jinak neporušuje platný zákon č. 326/1999 Sb.) lze dovodit logický závěr, že pominuly důvody pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Vzhledem k platnému znění ustanovení § 122 odst. 5 z. č. 326/1999 Sb., kdy druhou podmínkou pro zrušení rozhodnutí o správním vyhoštění je podmínka pominutí důvodů, nikoliv účelu, neměl by být podle autora článku správní orgán v řízení zkoumat zda účel či smysl rozhodnutí o správním vyhoštění byl či nebyl naplněn.
Dále lze podle názoru autora tohoto článku na bázi níže specifikované analogie relevantně vytýkat vybraným negativním rozhodnutím o žádostech o zrušení platnosti správního vyhoštění rozpor s Listinou základních práv a svobod. Dle čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod se trestnost činu posuzuje a trest ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější. Z rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 31.10.2000, sp. zn. 6A 86/2000 vyplývá, že přestože zákaz retroaktivity právních norem je k čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod upraven jen pro oblast trestního práva je nutno z čl. 1 Ústavy dovodit působení tohoto zákazu i pro další odvětví práva. Pro rozhodování v souladu s požadavky, které pro ČR vyplývají z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, je rozhodné, že pojem „jakékoli trestní obvinění“ zahrnuje z pohledu českého práva jak trestné činy, tak správní delikty. Z výše uvedeného by tedy mělo být zřejmé, že čl. 40 odst. 6 LZPS (za situace, kdy pozdější právní úprava je pro pachatele příznivější) platí nejen v řízení soudním, ale i v řízení správním.
Pokud by se jednalo o vyhoštění uložené v oblasti trestně právní, v případě, že by došlo ke změně situace, tedy k takové změně, kdy by na základě pozdějšího zákona, který by byl pro pachatele příznivější, nebylo možno pro stejné jednání uložit trest vyhoštění, zanikla by trestnost tohoto činu ve smyslu ustanovení § 65 z. č. 140/1961 Sb., trestní zákon. Vzhledem k tomu, že v rámci správního řízení v oblasti upravující správní vyhoštění neexistuje žádný přímý institut, kterým by zásada v čl. 40 odst. 6 LZPS mohla být naplněna, lze tak analogicky činit pouze prostřednictvím ustanovení §122 odst. 5 z. č. 326/1999 Sb., který má jako jediný k dispozici správní orgán.
V této souvislosti je pak třeba uvést, že dne 16.3. 2006 vešel v platnost zákon č. 161/2006 Sb., kterým se mění zákon. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR s účinností ode dne 227.4.2006. Dle ustanovení § 119 odst. 2 z. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR, v platném znění, rozhodnutí o správním vyhoštění občana Evropské unie, nebo jeho rodinného příslušníka lze vydat pouze v případě, že ohrožuje bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušuje veřejný pořádek a s ohledem na závažnost jeho jednání nepostačuje odnětí oprávnění k pobytu. Vzhledem k tomu, že v námi prezentovaných případech jsou cizinci rodinnými příslušníky občana Evropské unie ve smyslu výše uvedeného ustanovení v návaznosti na ustanovení § 15a z. č. 326/1999 Sb. a vzhledem k tomu, že pobytem bez víza a bez cestovního dokladu prokazatelně rozhodně neohrožují bezpečnost státu ani závažným způsobem nenarušují veřejný pořádek, nelze v jejich případech rozhodnutí o správním vyhoštění vydat. Za této situace se pak cizinci, kteří se dopustí stejného jednání, dostávají do pozice kdy jim rozhodnutí o správním vyhoštění nemůže být ani uděleno. Takový stav je pak v rozporu s výše uvedenou zásadou ve smyslu čl. 40 odst. 6 LZPS a jediným možným institutem k nápravě tohoto stavu a k naplnění výše uvedené zásady je ustanovení § 122 odst. 5 z. č. 326/1999 Sb.
Jestliže u výše uvedených argumentů lze připustit jistou míru polemiky, v žádném případě nelze akceptovat skutečnost, že aplikační praxe správního orgánu ve výše specifikovaném řízení o zrušení platnosti správního rozhodnutí je velmi nekonzistentní. V prvé řadě lze konstatovat, že správní orgán relativně často, nikoliv však vždy, vyhovuje žádostem cizinců – rodinných příslušníků občana ČR, jestliže je tímto občanem nezletilé dítě. Naopak pouze velmi výjimečně (ale přesto) vydává tzv. nové rozhodnutí v situaci, kdy tímto rodinným příslušníkem je manžel/manželka cizince. Tento postup by mohl být alespoň částečně logicky ospravedlnitelný (byť z hlediska platné právní úpravy zřejmě nesprávný), jestliže by správní orgán v daných případech odůvodňoval své rozhodnutí odkazem na výše zmíněnou Úmluvu o právech dítěte s tím, že ruší platnost správního vyhoštění nikoliv v zájmu cizince, ale v zájmu dítěte-občana České republiky.
Správní orgán však zamítá žádosti o tzv. nové rozhodnutí, jak již bylo výše naznačeno, v podstatě výhradně z důvodů, že „ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie je toho názoru, že pokud jsou v ustanovení §122 zákona č. 326/1999 Sb. uvedeny podmínky k odstranění tvrdosti správního vyhoštění, lze tato ustanovení uplatnit pouze v případě, kdy cizinec s uděleným správním vyhoštěním z území České republiky vycestoval “( Rozhodnutí ŘSCPP ze dne 5.4.2006, č.j. SCPP-638/C-246-2006). Tato argumentace se pak pochopitelně jeví jako ryze účelová (např. Rozhodnutí ŘSCPP ze dne 30.3.2006, č.j. SCPP-990/C-255-2006, Rozhodnutí ŘSCPP ze dne 30.3.2006, č.j. SCPP-989/C-255-2006), protože žadatelé – rodiče dětí, občanů ČR z území taktéž nevycestovali. Z tohoto hlediska jsou výše popsané rozdíly diskriminační, neboť dle ustanovení § 15a odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb. se za rodinného příslušníka občana EU považuje manžel, rodič občana EU mladšího 21 let, dítě mladší 21 let a nezaopatřený přímý příbuzný. Pokud tedy správní orgán rozhoduje o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění rozdílně u osob, které jsou definovány zákonem stejně, jedná se zcela prokazatelně o porušení § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb.
Zejména a především je však nutno zdůraznit, že autor tohoto článku byl seznámen jen za poslední tri měsíce s šesti rozhodnutími Ředitelství cizinecké a pohraniční policie, která v nejen obdobných, ale dokonce identických případech (uplynula polovina doby správního vyhoštění, žadatel po uložení správního vyhoštění nevycestoval a je na něj vzhledem ke sňatku s občanem/občankou ČR pohlíženo jako na rodinného příslušníka občana EU) rozhodlo o zrušení platnosti správního vyhoštění. Explicitně cituji z konkrétního rozhodnutí cizinecké a pohraniční policie, které však z obavy žadatele (blíže viz níže) a z důvodu závazku mlčenlivosti není možno na tomto místě blíže specifikovat: „Po důkladném posouzení Vašeho protiprávního jednání, s přihlédnutím k uzavření sňatku s občanem České republiky a tudíž ke změně Vašeho postavení – rodinný příslušník občana EU a k tomu, že není záznam o tom, že byste se dopustil dalšího porušení zákonů a právních předpisů na území České republiky, dospěl správní orgán k závěru, že se nejedná o tak závažné porušení, pro které by bylo nutné trvat na nezbytnosti správního vyhoštění.“ Ještě jednou je třeba zdůraznit, že v daném případě nebyla skutečnost, že žadatel nevycestoval z území ČR, překážkou pro zrušení platnosti správního vyhoštění. Stejně tak je třeba zdůraznit, že se rozhodně nejedná o ojedinělý exces, jak je někdy uváděno správním orgánem, ale o poměrně častou aplikaci, respektive interpretaci ustanovení § 122 odst. 5, z. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR. Pokud někteří žadatelé v minulosti ve svých žádostech odkazovali právě na pozitivní rozhodnutí ve skutkově identických příkladech, nejenže nebylo žádostem těchto žadatelů vyhověno, ale správní orgán dokonce inicioval tzv. nové řízení v naznačených, původně kladných rozhodnutích s argumentem, že se jednalo pouze o ojedinělý exces. Následná aplikační praxe kompetentních správních orgánů však tento argument jednoznačně vyvrací, jak je uvedeno výše, a i nadále se můžeme setkávat s diametrálně odlišnými rozhodnutími ve skutkově i právně identických případech. Navíc je nutno dále konstatovat, že ani v případě, kdy se jedná o žádost cizince – rodiče občana ČR nelze adekvátně predikovat zda bude žádosti o zrušení platnosti správního vyhoštění vyhověno, neboť i v těchto řízení správní orgány, byť v současné době v menšině případů, rozhodují negativně.
Stávající nejednotná aplikační praxe je však nejen ideálním předpokladem pro vytváření korupčního prostředí, ale také v příkrém rozporu s bazálními principy právního státu a zejména s ustanovení § 2 odst. 4 zákona 500/2004 Sb., správní řád, který zdůrazňuje zásadu předvídatelnosti správního rozhodnutí a vylučuje praxi právního partikularismu podle územního nebo oborového členění. Jedná se o explicitní zákonné ukotvení tzv. zásady zákazu zneužití správního uvážení, která je jedním ze základních pilířů právního státu a implementuje do našeho právního řádu zásadu obsaženou v Doporučení (80) 2 Výboru ministrů Rady Evropy pro členské státy týkající se správního uvážení (blíže viz Důvodová zpráva k zákonu č. 500/2004 Sb., správní řád).
Správní řád v dané souvislosti zdůrazňuje význam správní judikatury jakožto regulátora rozhodovací činnosti správního orgánu. Je tedy povinností správního orgánu sledovat a vyhodnocovat jak vlastní rozhodovací činnost tak i činnost ostatních správních úřadů v oboru jejich působnosti tak, aby byly cestou řádných i mimořádných opravných prostředků odstraněny nedůvodné rozdíly v rozhodovací činnosti při typově shodných či podobných případech. Tato zásada by měla vyloučit, aby nedůvodné rozdíly existovaly nejen v rámci působnosti jednoho ústředního správního úřadu mezi jeho orgány, ale i mezi jednotlivými ústředními správními úřady. Účastník řízení má nárok na to, aby se účinně dovolal jednotného postupu všech správních úřadů ve správním řízení bez ohledu na příslušné ministerstvo či jiný ústřední správní úřad a kraj či okres působení.
Z výše uvedeného vyplývá, že v korelaci s dikcí §122 odst. 5, respektive 6 zákona 326/1999 Sb. je sice bezesporu věcí tzv. správního uvážení správního orgánu, zda žádosti o zrušení platnosti vyhoštění vyhoví či nikoliv („Policie na žádost cizince m ů ž e…“), rozhodně však nelze hovořit o absolutní volné úvaze správního orgánu. Míra volné úvahy správního orgánu je omezena nejen §2 odst. 4 zákona 500/2004 Sb., správní řád, ale taktéž z něho implicitně vyplývajícím zákazem libovůle, jenž pro orgány státní moci vyplývá taktéž z ústavně zakotvených náležitostí demokratického a právního státu. Jak opakovaně judikoval Nejvyšší správní soud má i interpretace institutu správního uvážení své limity (kupříkladu rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j.: 7 A 31/2002, respektive rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j.: 6 A 94/2002), neboť rozhodování ve správních věcech nemůže podléhat libovůli. Libovůle při rozhodovací činnosti správních orgánů by totiž zjevně odporovala charakteru státní správy jakožto činnosti podzákonné a zákonem řízené (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15.10. 1992 sp.zn.: 6 A 6/1992, blíže viz taktéž kupříkladu Molek P., Šimíček V.:Udělování státního občanství – na cestě od milosti státu k soudně přezkoumatelnému správnímu uvážení" - in Právník 2/2005).
Za libovůli je právě jednoznačně možno považovat, pokud správní orgán rozhodoval ve stejných či obdobných případech odlišně, respektive pokud v případě odlišného „hodnocení“ identických či obdobných případů neposkytl precizní a zvláště důkladné zdůvodnění. V takovém případě by došlo k tzv. nestejnému rozhodování o stejném, což jež je typickým projevem správní libovůle. A právě o libovůli správního orgánu a nikoliv o adekvátní aplikaci institutu správního uvážení se evidentně jedná ve výše indikovaných případech. Žádosti o vydání tzv. nového rozhodnutí ve věci zrušení platnosti správního rozhodnutí jsou velmi často bez adekvátního a precizního odůvodnění zamítnuty, s paušálním odkazem na fakt, že žadatel dosud nevycestoval z území ČR, přestože nikoliv ve výjimečných případech, ale v desítkách obdobných či lépe řečeno skutkově i právně identických případů bylo naopak rozhodnuto ve prospěch žadatelů o zrušení platnosti správního vyhoštění, ačkoliv tito taktéž prokazatelně z území ČR nevycestovali. V tomto kontextu lze kupříkladu namátkou uvést následující rozhodnutí č.j.: SCPP-1788/C-255-2005, SCPP-1546/C-235-2006, úspěšné odvolání proti SCPP-117/C-227-2006, SCPP-989/C-255-2006, SCPP-990/C-255-2006, SCPP-2407/C-227-2006. Lze taktéž citovat z rozhodnutí ze dne 30.5.2005 č.j.:SCPP-1788/C-255-2005, ve kterém je explicitně uvedeno následující, cituji str.2 inkriminovaného rozhodnutí: „Při posuzování otázky, zda pominuly důvody vydání předmětného rozhodnutí proto Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie posuzovalo s ohledem na uzavření sňatku, jak je výše blíže uvedeno, především skutečnost dopadu tohoto rozhodnutí do Vašeho rodinného a soukromého života, dále bylo přihlédnuto k Vaší snaze udržovat nyní svůj pobyt na území ČR v souladu s platnou právní úpravou. Jelikož správní vyhoštění cizince představuje opatření především preventivního charakteru, je s ohledem na výše uvedené možné konstatovat, že přestože jste území ČR rozhodnutí neopustil a nevykonal tak povinnost uloženou tímto rozhodnutím, pominuly rovněž důvody, pro které Vám bylo rozhodnutí o správním vyhoštění vydáno. Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie je toho názoru, že byly splněny obě podmínky ustanovení § 122 odst. 5 z. č. 326/1999 Sb., a proto bylo rozhodnuto jak je výše uvedeno“ (tedy zrušena platnost rozhodnutí o správním vyhoštění). Opět je tedy naprosto evidentní, že v podstatě v identickém případě, tedy v situaci, kdy byla v kontextu zrušení platnosti správního vyhoštění po uplynutí jedné poloviny doby vyhoštění zvažována otázka dopadu rozhodnutí do rodinného a soukromého života a otázka pobytu na území ČR v souladu s platnou právní úpravou, bylo správním orgánem rozhodnuto bez adekvátního a precizního odůvodnění rozdílně.
V neposlední řadě nelze v tomto článku nezmínit i další poměrně senzitivní problém a to problém právního zastoupení žadatelů o vydání nového rozhodnutí ve věci zrušení platnosti správního vyhoštění. Přestože autorovi článku nejsou z pochopitelných důvodů známy adekvátní statistiky, převážná většina autorem evidovaných rozhodnutí, kterými bylo vyhověno žádostem o zrušení platnosti správního vyhoštění byla vydána v řízení, při kterém nebyl žadatel zastoupen advokátem, přestože z pochopitelných důvodů právní argumentace na podporu žádosti je pochopitelně výrazně vyšší než u cizinců žádajících bez odborného právního zázemí. Z tohoto důvodu se může jevit se aplikační praxe správního orgánu nejen nekonzistentní a tudíž v příkrém rozporu s § 2 odst. 4 z. č. 500/2004 Sb., správního řádu a s ústavním pořádkem ČR, ale zároveň i ryze účelová a jednoznačně diskriminační ve vztahu k žadatelům zastoupeným advokátem, což je opět v příkrém rozporu s ústavními předpisy ČR. I tyto skutečnosti samozřejmě mohou evokovat domněnky o vytvoření případně korupčního, minimálně však značně netransparentního prostředí.
Bohužel je však nutno také konstatovat, že ani obecné soudy dosud (eufemisticky řečeno) nevěnují obdobným případům z oblasti tzv. cizineckého práva ve správním soudnictví adekvátní pozornost. Městský soud v Praze (který je vzhledem k sídlu Ředitelství cizinecké policie místně příslušným správním soudem) tak opakovně v korelaci s § 46 odst. 1 písm. d) s.ř.s odmítl vznesené žaloby proti výše specifikovaným negativním rozhodnutím odvolacího správního orgánu s odůvodněním, že „rozhodnutí správního orgánu není rozhodnutím ve smyslu ust. §65 odst.1, odst.2 s.ř.s a je tedy dle názoru soudu vyloučeno ze soudního přezkumu podle ust.70 písm. a) s.ř.s.“. S výše uvedeným názorem soudu však nelze souhlasit, neboť rozhodnutí správního orgánu je bezesporu rozhodnutím ve smyslu ust. § 65 odst.1, odst.2 s.ř.s a nemůže být tedy vyloučeno ze soudního přezkumu podle ust.70 písm. a) s.ř.s.“. Je sice pravdou, že dřívější soudní judikatura z dob platnosti a účinnosti občanského soudního řádu vylučovala ze soudního přezkumu ,,rozhodnutí´´ založená na tzv. ,,absolutní volné úvaze´´ správního orgánu, (viz kupříkladu s 839 SJS, pokud jde o udělení státního občanství; soud se tehdy opřel i o ust. § 248 odst. 2 i) OSŘ v tehdejším znění, podle něhož soud nepřezkoumával ,,rozhodnutí o žádostech na plnění, na nichž není nárok“), soudní řád správní již však takové ustanovení neobsahuje.
Věci, na které podle zákona není právní nárok (např. na udělení určitého oprávnění), soudní řád správní výslovně z přezkoumání nevylučuje, vylučují je však leckdy zvláštní zákony. Pokud k takovému výslovnému vyloučení nedošlo, byly sice žaloby proti takovým úkonům správních orgánů odmítány, právě s odůvodněním, že nejde o rozhodnutí ve smyslu ustanovení paragrafu § 65 odst.1 SŘS, ovšem analogická judikatura (viz dále) již však tento názor netoleruje a považuje i výše uvedená rozhodnutí správního orgánu, založená na tzv. správním uvážení, jednoznačně za rozhodnutí dle § 65 odst. 1 SŘS a tudíž podrobitelná přezkumu ve správním soudnictví.
V tomto kontextu lze uvést příklad již zmíněné problematiky státního občanství. Na udělení státního občanství taktéž není právní nárok, přestože žadatel případně splní všechny podmínky stanovené §7 zákona č. 40/1999 Sb. a tudíž se jedná o formou obdobné rozhodnutí, založené na správním uvážení, resp. tzv. absolutní volné úvaze v terminologii dřívější judikatury, viz kupříkladu rozsudek NSS 6 A 94/202-40. Přestože Nejvyšší správní soud na jedné straně souhlasí s názorem, že na udělení státního občanství není právní nárok, což vyplývá již z gramatické dikce ustanovení §7 odst. 1 zákona č . 40/1993 Sb., naprosto jednoznačně považuje rozhodnutí o udělení státního občanství za rozhodnutí ve smyslu ust. §65 odst.1, odst.2 s.ř.s., a tudíž adekvátně přezkoumatelné soudem a nelze tedy aplikovat tzv. kompetenční výluku dle ust. 70 písm. a) s.ř.s. Nejvyšší správní soud navíc nejen připustil přezkum výše uvedených rozhodnutí založených na tzv. správním uvážení (o kterém již dnes tedy nemůže být pochyb), ale ve své postupně se rozvíjející judikatuře dokonce konzistentně stanovuje relevantní limity volné úvahy správního orgánu (blíže viz výše). V žádném případě se tedy nelze ztotožnit s názorem Městského soudu, že žadateli nevzniká právo na vydání pozitivního rozhodnutí o prominutí správního vyhoštění dle §122 odst. 5 zákona č.326/1999 Sb., a že by tedy bylo možno předestřené žaloby odmítnout v souladu s § 46 odst. 1 písm. d) s.ř.s.
Z naznačeného problému vyplývá, že judikatura obecných soudů zřejmě podstatnější změny (nejen) v této oblasti cizineckého práva nepřinese (blíže taktéž viz judikatura Městského soudu v Praze ve věci trvalých pobytů). Rozhodování Nejvyššího správního soudu jakožto „odvolacího“ orgánu sice lze bezesporu považovat nejen za erudované, ale taktéž většinou v dobrém slova smyslu za adekvátně flexibilní, ovšem vzhledem ke lhůtám kasačního řízení a zároveň značné dynamice legislativy v oblasti tzv. cizineckého práva nelze zřejmě v brzké době očekávat výraznější tlak na aplikační praxi správních orgánů.
Závěrem lze tedy shrnout, že stávající aplikační praxe kompetentních správních orgánů ve věci žádostí o vydání tzv. nového rozhodnutí o zrušení platnosti správního vyhoštění u cizinců – rodinných příslušníků občana Evropské unie pobývajících na území ČR je značně nekonzistentní a často v rozporu s platnými právními předpisy. Zejména s §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ale taktéž i s některými bazálními ústavní principy, jako je zejména zákaz libovůle na straně jedné a proporcionalita či předvídatelnost (legitimní očekávání) rozhodování státních orgánů na straně druhé. Stávající nejednotnou aplikační praxi lze navíc oprávněně považovat nejen za nekonzistentní a mnohdy nelegitimní, ale taktéž za značně netransparentní, což ve svém důsledku vede k vytváření korupci náchylnému prostředí.
Nad rámec výše uvedeného primárního problému, na který byl zaměřen tento článek, můžeme dále uvést, že by bylo zároveň se sjednocením aplikační praxe ve věci žádostí o tzv. nová rozhodnutí (a to samozřejmě v korelaci s platnými zákonnými předpisy i mezinárodními smlouvami, kterými je česká republika vázána - blíže viz výše) vhodné de lege ferenda uvažovat i o změně aktuálního znění §122 odst. 5 respektive 6 zákona č. 326/1999 Sb. Stávající znění §122 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb. nikterak relevantně nepřispívá k posílení postavení občanů EU a jejich rodinných příslušníků, neboť podmínky, pro které lze zrušit rozhodnutí o správním vyhoštění zůstávají pro skupinu občanů EU a jejich rodinných příslušníků v podstatě totožné jako pro ostatní cizince.
Navíc dosavadní úprava podmínek k odstranění tvrdosti správního vyhoštění v zákoně č. 326/1999 Sb. o pobytu cizinců je pro cizince podstatně nepříznivější než úprava obdobné problematiky v trestním řádu (§ 350h z. č. 141/1967 Sb.). Trestněprávní úprava, jak již bylo naznačeno výše, umožňuje upuštění od výkonu trestu vyhoštění, které bylo uloženo cizinci za trestnou činnost (tedy za jednání podstatně vyšší společenské nebezpečnosti než jednání, pro které je možno uložit správní vyhoštění) bez ohledu na uplynutí poloviny uloženého trestu vyhoštění nebo další podmínky kromě toho, že dodatečně nastaly skutečnosti, pro které trest vyhoštění nelze uložit. Dochází tak k poněkud paradoxní situaci, kdy cizinec - pachatel trestného činu (kupříkladu loupeže) má možnost soudem uložený trest vyhoštění potenciálně zrušit v podstatě kdykoliv, zatímco cizinec, který spáchá na území ČR pouze přestupek (například pobyt dvou či tří dnů bez platného víza) až po uplynutí poloviny doby, na kterou mu bylo uloženo správní vyhoštění.
Přitom je zřejmé, že požadavek na pominutí důvodů správního vyhoštění a uplynutí poloviny doby, pro kterou nelze cizinci umožnit vstup na území podle § 122/5 z. č. 326/1999 Sb. za situace, kdy například ženě-cizince se po uložení správního vyhoštění narodí dítě s občanstvím České republiky, jehož otcem je občan České republiky, je zcela nepřiměřeným zásahem nejen do rodinného života celé rodiny. Nuceným víceletým odloučením není totiž nepřiměřeně sankcionován nejen cizinec, ale i jeho manžel/ka a dítě, občané ČR a v konečném důsledku i český stát, neboť po nuceném odjezdu otce/manžela zůstávají jeho rodinní příslušníci v drtivé většině případů odkázáni na sociální dávky. Zájem na právech těchto osob na rodinný a soukromý život i naznačené zájmy českého státu v dané situaci zjevně převažují nad zájmem na dalším trvání správního vyhoštění. Z tohoto důvodu by bylo zřejmě vhodné, aby byl z §122 z. č. 326/1999 Sb. odstraněn požadavek na uplynutí poloviny platnosti správního vyhoštění
Seznam použitých zdrojů
Doporučení (80) 2 Výboru ministrů Rady Evropy
Důvodová zpráva k zákonu č. 500/2004 Sb., správní řád
Důvodová zpráva k zákonu č. 326/1999. Sb, o pobytu cizinců na území ČR
Interní materiály advokátní kanceláře Marek, Sedlák a partneři
Flegl, V.: Listina základních práv a svobod. CH. Beck, Praha 1997
Mikule V., Vopálka V., Šimůnková, V. Šolín, M.: Soudní řád správní. CH. Beck, Praha 2004
Molek P., Šimíček V.:Udělování státního občanství – na cestě od milosti státu k soudně
přezkoumatelnému správnímu uvážení" (in Právník 2/2005).
Půry F., Ryzman, S., Šámal, P.: Trestní zákon – komentář. 6. vydání, CH. Beck, Praha 2006
Ondruš. R.: Správní řád. Linde. Praha 2005
Směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2004/38/ES
Vedral, J. a kol.: Správní řád. Komentář. Bova Polygon.Praha 2006
